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水库安全管理制度和措施有关问题的探讨

  任玲
(水利部珠江委建设与管理处,广东  广州  510610)

   
        摘  要  通过对水库安全管理制度的分析、对水库主要安全管理措施中存在的突出问题的分析,对健全水库安全管理制度和水库安全管理措施中需注意的主要问题进行探讨。
        关键词  水库  安全管理  制度  措施

    水库安全事关人民群众生命财产安全和社会稳定,一直深受党和政府的高度重视,为规范水库安全管理工作,水利部根据《水法》、《防洪法》和《水库大坝安全管理条例》等,制定和不断完善了各项安全管理的制度,以确保水库工程的安全运行。
    “十五”以来,水利部组织实施了病险水库除险加固措施;年初,中央又提出了在3年内完成大中型和重点小型病险水库的除险加固任务。笔者通过对水库安全管理制度的学习和分析、对水库安全管理的重要措施—病险水库除险加固工作现状和存在的问题进行分析和探讨。
    一、水库安全管理的制度和重要措施
    水库安全管理的制度有:安全管理责任制、注册登记制度、安全鉴定制度、降等报废制度、风险管理制度。
    1.安全管理责任制 
    对于已建的水库工程,按照《水库大坝安全管理条例》及有关规定,水库大坝安全责任制是以地方政府行政首长负责制为核心,并按照隶属关系,逐库落实同级政府责任人、水库主管部门责任人和水库管理单位责任人,明确各类责任人的具体责任,并实行责任追究制度。
    2.注册登记制度
    1995年,原水利部水管司下发了《水库大坝注册登记办法》(水利部水管[1995]290号)。该办法根据国务院《水库大坝安全管理条例》制定,适用于库容在10万立方米以上已建成的水库大坝。规定:水库大坝注册登记实行分部门分级负责制;大坝注册登记需履行申报、 审核、 发证三个程序;注册登记证要注明大坝安全类别,属险坝者,应限期进行安全加固,并规定限制运行的指标;对于已建成的水库大坝, 6个月内需申报登记,已注册登记的大坝完成扩建、改建的,或经批准升、降级的,或大坝隶属关系发生变化的,应在此后3个月内,向登记机构办理变更事项登记;大坝失事后应立即向主管部门和登记机构报告。
2006年,水利部《关于加强水库安全管理工作的通知》(水建管[2006]131号)中要求切实落实水库大坝注册登记制度,全国所有的水库要在2006年12月31日完成大坝注册登记工作。
    3.安全鉴定制度
    2003年,水利部修订并颁发了《水库大坝安全鉴定办法》(水建管[2003]271号),本办法适用于坝高15m以上或库容100万m3以上水库的大坝。坝高小于15m或库容在10万m3~100万m3之间的小型水库的大坝参照执行。该办法规定的主要内容有:分级管理的原则,按照隶属关系管理,并规定水利部大坝安全管理中心对全国的大坝安全鉴定工作进行技术指导;定期安全鉴定制度,首次安全鉴定在竣工验收后5年内进行,以后应每隔6~10年进行一次,或运行中遭遇特大洪水、强烈地震、工程发生重大事故或出现影响安全的异常现象后,应组织专门的安全鉴定;大坝安全状况分为一类坝、二类坝、三类坝,并明确了分类标准;规定了大坝安全鉴定程序为大坝安全评价、大坝安全鉴定技术审查和大坝安全鉴定意见审定三个基本程序,以及各环节的内容、各实施单位的职责,并对承担安全评价工作的单位资质做出了规定;对鉴定委员会的组成,工作内容做出了规定。
    2006年,水利部《关于加强水库安全管理工作的通知》(水建管[2006]131号中要求,大中型水库要在2007年6月30日前、小型水库在2007年12月31日前完成首次安全鉴定。不具备安全鉴定条件的小型水库,各省级水行政主管部门要督促有关水库主管部门进行基本的安全评估和大坝安全类别认定。
    4.降等报废制度
    2003年,水利部颁发《水库降等与报废管理办法》(试行),适用总库容10万立方米以上库容。明确降等和报废的具体条件;降等报废的申请和批准程序以及善后的处理。
    5.风险管理制度
    2006年1月,国务院发布了《国家突发公共事件总体应急预案》, 同年4月,水利部《关于加强水库安全管理工作的通知》(水建管[2006]131号),就加强水库安全管理工作提出了具体的要求:省级水行政主管部门要督促各水库主管部门和管理单位,按照国务院发布的《国家突发公共安全事件总体应急预案》要求,在水库防汛抢险应急预案的基础上,制定水库突发事件应急预案(以下简称应急预案)。水库突发事件指因超标准洪水、工程隐患、地震灾害、地质灾害、溃坝、水质污染、战争或恐怖袭击等因素导致的水库重大安全事件。应急预案的主要内容包括:突发事件分析、应急组织体系、预案运行机制、应急保障、宣传、培训、演练(习)等。之后,水利部又颁发了《水库大坝安全管理应急预案编制导则(试行)》(水建管[2007]164号)。
    6、病险水库除险加固措施
    病险水库除险加固主要是针对水工建筑物存在的安全隐患进行加固处理,是水库安全管理的工程措施,也是保障水库安全运行的重要措施。截至2006年年底,我国已建成各类水库8.7万多座。由于绝大多数水库修建于20世纪50至70年代,受当时客观条件限制,不少水库设计和施工质量"先天不足",现在工程设施老化失修严重,大量水库存在安全隐患。据统计,目前全国有各类病险水库约3.7万多座。1998年以来,中央安排投资对全国2300多座病险水库进行了除险加固,一大批除险加固后的水库不仅消除了自身安全隐患,而且提高了江河防洪与水资源调控能力,发挥了巨大的社会和经济效益。在中央农村工作会议中明确要求要在3年内完成全国大中型和重点小型病险水库的除险加固任务。
    二、存在的主要问题及探讨意见
    1、需抓紧修订《水库大坝安全管理条例》
     《水库大坝安全管理条例》是水库管理的核心法规。但由于《条例》颁布于1991年,颁布时间较久,很多内容已不能适应经济社会发展状况、有关法律环境的要求和水库管理实际情况的变化如:非水利行业投资的水库安全管理职责的问题、库区安全管理的问题、水库建设程序问题等等,建议抓紧修订并建议考虑和注意以下问题:
    1)明确管理职责。进一步明确非水利行业建设的水库建设与管理的监管职责,加强行业监督管理。明确水库建设必须实行综合规划统一制度和取水许可制度,必须符合有关技术标准。
    2)加强库区管理。保护水库业主合法权益,保护工程建筑物及设施设备,明确土地使用权限与确权划界,明确水库大坝及库区范围内建设项目的审批权限,加强对水库水质安全、水土保持工作的管理。
    3)加强制度建设。设立水库运行年检制度,设立风险管理制度。
    2、安全管理控制力度不强,需建立安全管理年检制度
    水库大坝是否能安全运行,涉及的因素有许多,如:不仅有水工建筑物及机电和金属结构设备有无隐患,能否具备正常使用功能的问题,还涉及运行管理制度是否建立,是否可以规范运行的问题。现行的注册登记制度,其作用仅限于“身份证”,对于是否能安全运行控制力度不大。因此,建议对水库安全管理实行年检制度。将安全管理水平按照:有较完整的勘测、设计、施工、监理、质检资料和运行监测资料;已经通过竣工验收,并有安全鉴定报告;有健全的安全生产制度、职责明确的管理机构和符合岗位要求的运行人员等条件、制定了可行的风险管理预案等条件进行确定分类,可分为四类如:A安全可靠,管理优秀,并制定合理可行的风险管理预案并具有示范作用的水库;B管理较好,并风险管理预案,能安全运行的水库;C管理差,存在重要安全隐患,需限期整改的水库;D存在严重安全隐患,必须停止运行,进行加固或整改的水库。还要对安全管理类别实行年度检验制度。 水行政主管部门对上报的年度检验材料,可采取适当方式进行现场检验或抽查。对已确定类别水库进行定级、晋级或降级。对A类要给与奖励,A、B类水库,批准正常运行;C类,批准限制运行;D类要停止运行。这样,才会扎实的实行安全管理控制,达到安全管理的目的。
    3、重视水工建筑物的除险加固,轻视安全管理设施的建立或完善;需建立健全安全管理措施。
由于绝大多数水库修建于20世纪50至70年代,受当时客观条件限制,不少水库设计和施工质量"先天不足",尤其是没有设置内部观则设施或者没有规范设置内部观测设置。管理范围的征地也会由于经费的限制而没有按标准征地。工程建成后,日常的内部观则资料是判断工程是否存在隐患,能否正常运行的重要依据,而管理用地又是涉及到能否正常管理问题。因此,建议在对除险加固水库开展前期工作时,要注重这些问题。不能只是把设计重点放在治病上,还要注意建立健全安全管理措施。在硬件、软件条件上,保证工程建成之后得以安全运行。
    4、安全管理制度落实不力,需建立强制性安全管理技术标准
《水法》、《防洪法》、《水库大坝安全管理条例》等法律法规相继颁布实施以来,我国水库管理法规与技术标准得以不断建设与完善,已经形成了较为系统的水库管理法规与技术标准体系。但落实情况不容乐观,如:上述文章中涉及的水利部要求时限完成的注册登记问题、风险管理预案问题,许多水库都没有完成或根本不知道还有这项工作,普遍存在重建轻管的现象。如果不能扭转这一情况,使安全管理走向常规,将直接影响到水利工程能否发挥正常效益,水利行业的生存问题。因此,建议要强制性落实安全管理制度,要健全安全管理的技术标准,尤其是设立强制性安全管理的技术标准。

2008-02-26
 
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