设为首页 加入收藏
| 网上投稿 | 邮箱登录 | 网上留言|
返回首页
 你现在的位置:首页>>专题专栏>>珠江水利论坛>>论文荟萃
尽快制定《珠江骨干水库调度管理条例》,切实推进流域水资源统一管理

珠江水利综合技术中心
林木隆  刘艳菊

    水是人类生存的生命线,是经济发展和社会进步的生命线,是可持续发展的重要物质基础。珠江水资源丰富,但时空分布不均匀,流域内防洪体系、水资源配置体系尚不完善,已建的绝大多数骨干水库大都隶属电力部门,都以发电为主,开发目标单一,水资源综合效益难以得到充分发挥。随着经济社会的快速发展、人口增加、城镇化进程加快,水资源供需矛盾日益加剧,水资源与经济社会可持续发展的要求越来越迫切。加强骨干水库水量调度,已成为流域水资源优化配置的重要手段。几年来,珠江连续开展了四次(包括今年目前正在进行的调度)骨干水库的调度,主要依照中央政府及国家领导人的决定由国家防总以调度令形式下达,实际上是以单纯的行政手段进行调度的。行政手段虽在一定阶段发挥了积极、有效的作用,但在市场经济条件下,主要依靠具有较大弹性和人为因素的行政管理手段已不能适应形势发展的要求。通过立法制定《珠江骨干水库调度管理条例》,使流域水量调度管理走上法制化轨道,切实推进流域水资源统一管理,已日显迫切和需要。
    1 立法缘由
    1.1 珠江骨干水库水量调度在流域水资源配置中的地位与作用
    1、骨干水库水量调度是调蓄洪水错峰、保障中下游防洪安全的有效措施。
    目前,西江中下游缺乏控制性防洪工程,沿江防洪只能依靠单一的堤防工程。现有的堤防的防洪能力多为10年一遇,部分重要堤防及县城堤段可防御20~50年一遇洪水。在《珠江流域防洪规划》确定的控制性防洪工程尚未建成之前,尤其是西江干流中下游大藤峡水利枢纽和支流柳江的洋溪等控制性枢纽建成之前,西江中下游及珠江三角洲的防洪能力达不到规划的近期50年一遇的防洪标准。因此,充分发挥已建达骨干水库的调洪蓄洪作用,能够大大提高西江中下游及珠江三角洲的防洪能力。对骨干水库进行调度,加强流域洪水预报,当发生流域型大洪水时经上游骨干水库洪水调度减少上游控制水库相应来水量,对西江中下游可起到削峰、错峰、滞洪的作用。基于流域型洪水主要来源于红水河和柳江洪水,一般柳江洪水早于红水河洪水,且从柳州站至大湟江口站的洪水传播时间与红水河洪水从都安站至大湟江口站的洪水传播时间存在约6至9小时时间差的特点,只要对骨干水库进行调度,预先腾空或临时超蓄一定的防洪库容,减少控制梧州站流量洪峰流量约3000~5000m3/s,对大多数年型的流域洪水可将梧州站50年一遇洪水降低到20年一遇。
    2、骨干水库水量调度是提高调控能力、优化配置流域水资源的重要手段。
    珠江由于天然来水的时间变化十分剧烈,水资源时空分布不均。流域骨干工程能够大大提高对主要江河上游地区的水资源调控能力,调节水资源的时空分布,在流域水资源配置格局中承担关键的作用。通过龙滩等骨干水库的调节作用,梧州站最小月平均流量由1070m3/s提高到1470m3/s,但最枯月平均流量达到2100m3/s(河道内生态环境流量)的保证率也只有70.5%,一旦遇上80%保证率以上的枯水年份,咸潮上溯,由于珠江三角洲于缺乏有利的地形建设水利工程以调蓄水资源而影响到澳门、珠海、中山、广州等城市的供水安全,影响的人口达1500万人以上,同时,河道内生态环境流量也达不到要求。近几年的实践表明,骨干水库水量调度是提高调控能力、优化配置流域水资源的重要手段。通过对流域骨干水库的调度,能够有力调控天然来水过程,保证西江控制站梧州站的下泄流量达到1800 m3/s以上及下游补水要求。
    3、骨干水库水量调度有利于提高水资源的综合利用效率、促进区域经济社会的协调发展。
    骨干水库调度是流域水资源配置和管理的重要手段,调度体现出新时期治水思路一水多用、综合利用的特点,充分发挥水利工程建设的兴利作用,促进水资源的合理调配和可持续利用,从而保障经济社会的可持续发展。水资源调度不只是一种限制,更是一种服务。实践表明,骨干水库水量调度从应急调度走向有预测、有计划的常规调度,有利于增加调度行为的可预测性,从流域和区域资源配置的角度,统筹考虑、及早预测,对水资源进行优化调度。骨干水库水量调度在保证水电开发目标的同时,能够提高枯水期西江干流、郁江和珠江三角洲主要河道的保证流量,抬高保证水位,进一步保障沿线工业生产用水、农业灌溉用水和城乡生活饮用水安全,同时又能够大大提高下游河道的环境容量,改善枯水期水质;满足河道内生态环境用水要求,还改善了下游通航条件,保证了正常的航运安全。通过骨干水库调度,能够充分发挥已建水库的水资源配置、水生态安全方面的综合效益,大大提高水资源的综合利用效率,达到多赢的效果。
    4、骨干水库水量调度是提高流域主动应急能力、减缓突发性水污染危害的重要手段
    近年全国各地重要江河水污染事故频繁发生,对社会经济影响重大。如2005年11月松花江水污染事故直接影响哈尔滨等重要城市的供水,引起下游沿江居民的恐慌,不仅在经济上造成重大损失,而且在政治上造成重大影响。
    珠江沿岸,尤其是西江大藤峡以下以及北江、东江下游及珠江三角洲区域经济发展,人口密集。近年来随着流域内经济活动的加剧,水污染事件时有发生,给社会造成较大的影响。如2004年5月19日,广东省粤西的鉴江支流罗江上游发生了跨省(广东?广西)苯泄漏污染事件,致使罗江下游化州市城区20万人口停水五天;2005年12月粤北北江流域发生一起企业违法排放,导致镉超标的严重水污染事故,直接威胁到北江下游韶关、清远、英德三个城市的饮用供水,影响当地社会稳定。骨干水库水量调度工程作为缓解污染的工程措施,是提高流域主动应急能力、减缓发性水污染危害的重要工程手段,利用水的自净功能,通过水库合理调节水量,稀释污染水体,增加水环境容量,以改善水质,有效化解河道水环境污染。
    1.2 珠江流域调度管理现状存在的主要问题
    1、流域监督管理权缺位
   珠江水利委员会作为国务院水行政主管部门的派出机构,属依照法律、法规及水利部授权进行管理的具有行政职能的事业单位。虽然新《水法》明确规定国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制,流域管理机构在所管辖的范围内行使法律、法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责,但一直以来,流域管理与区域管理之间的关系不顺,事权划分及职责分工不够明确。目前许多职能都是由流域水资源管理机构和地方水行政主管部门共同承担,每一项具体的管理事务,流域机构与地方水行政主管部门的管理权限如何划分,结合的“点”在哪里,都没有明确的规定。由于历史原因,区域管理一直处于强势地位。一些区域水资源管理者过分注重区域利益,忽视全流域的利益。流域管理的理念还没有被完全接受。由于已建水库属于各部门管理,部门分割、条块分割、多龙管水的格局仍未改变。这些水库采用原有的调度与管理模式,仅按水库各自的任务进行调度运用,片面追求发电效益,难以顾及到国家利益和公共利益,从而影响了流域梯级水库整体的综合利用效益。流域监督管理权缺位,造成国家对流域水资源统一管理难以落实。
    2、缺少制度保障
    到目前为止,珠江水资源统一调度尚缺乏相关的法律法规或规章制度。《水法》对水资源调度仅提出一些基本的原则,对调度主体职责和调度行为等没有具体的规定,《防洪法》对防洪调度中的责任规定也不明确。几年来,珠江连续开展了四次骨干水库的调度,主要依照中央政府及国家领导人的决定由国家防总以调度令形式下达,实际上是以单纯的行政手段进行调度的。行政手段虽在一定阶段发挥了积极、有效的作用,但在市场经济条件下,主要依靠具有较大弹性和人为因素的行政管理手段已不能适应形势发展的要求。由于骨干水库调度涉及部门多,在调度过程中各部门的职责、责任不明确,调度指令不落实,职责不清,相互推诿等现象也依然存在。受利益驱动,违反调度纪律,不执行调令的情况也时有发生。面对此类违规行为,由于缺乏具体的制度保障,难以实行有效的行政处罚。流域水资源统一管理与调度手段相对单一、软弱,直接影响到珠江水资源的统一管理和调度。
    3、调度管理不规范
    骨干水库调度管理是一项十分复杂而又要求精密协同、互相配合的庞大系统工程,不仅涉及面广,牵动单位多,组织严密,还直接影响到各有关方面的责任、利益。目前对水量调度中有关调度职责不明确,调度方案和调度计划批准程序不规范,调度方式、调度计划的实时调整、水量调度指令的下达等重要环节尚无相应的具体规定,调度的信息共享、预警、上报、通报等制度和各部门的协作要求不明确,调度监督、违法行为的责任追究等无明确的规定;对水量调度中出现的旱情紧急情况、突发性事件等特殊情况下实施特殊调度的条件界定不明确。调度应承担的责任和履行的义务没有界定,直接影响了珠江骨干水库统一调度正常、有序地进行。
    4、影响公共管理的效率
    由于当前珠江现有工程分属于不同的行政和行业部门管理,现有水资源调度处于分散、无序的管理体制。在骨干水库调度管理中涉及到水利、环保、电力、交通、气象等诸多领域,存在不同区域间、行业间利益冲突和矛盾。由于调度责任不清,调度管理不规范,造成调度管理运行机制不顺畅,管理上难以协调。如在2006-2007年骨干水库调度中,长洲水利枢纽对珠江骨干水库调度的重要性认识不够,且航运部门在管理截流事宜时未与珠江防总沟通协调,以致在调度关键期违规截流事件的发生,对保障澳门、珠海供水安全工作带来较大影响。实践表明,流域管理一直处于弱势地位,流域水资源统一管理与调度手段相对单一、软弱,降低了公共管理的效率,已成为水资源统一管理、统一调度的重大障碍。
    1.3 法理依据
    1、是国家依照有关法律行使水资源所有权的体现。
    水资源的战略地位要求加强政府宏观调控。珠江骨干水库是流域水资源配置的重要保证。国家宏观调控在骨干水库调度中的作用是决定性的,不可代替的。水资源归国家所有,水资源优化配置和统一管理要求强化政府职能,加强流域骨干水库调度管理。当汛期流域出现洪水、枯水期因来水减少或水污染事件而危及流域的防洪安全、饮用水安全及水环境安全时,政府有义务对水资源利用方式进行干预。加强国家对骨干水库的统一管理和统一调度,不仅是流域经济社会发展的客观要求,也是按照相关法律行使水资源所有权属中处分权的体现。《水法》第三条规定:“水资源属于国家所有。水资源的所有权由国务院代表国家行驶”。根据《民法通则》的规定,“财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利”。由国务院代表国家行使水资源的所有权,是一项完整的所有权,包括对水资源的占有、使用、收益和处分的权利。国家根据目前珠江面临的水资源配置要求,加强对水资源开发利用的控制和管理,正是国家行使水资源所有权的体现。
    2、是贯彻落实《水法》关于实施水资源统一管理、统一调度的举措。
    《水法》第十二条第三款规定:“国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构,在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责”。《水法》第四十六条规定:“县级以上地方人民政府水行政主管部门或者流域管理机构应当根据批准的水量分配方案和年度预测来水量,制定年度水量分配方案和调度计划,实施水量统一调度;有关地方人民政府必须服从。”贯彻实施水量统一调度,可以正确处理上下游、左右岸和不同行政区域用水矛盾,有利于厉行节约用水,预防和减少水事纠纷的发生,维护社会稳定,促进社会经济的持续发展。《水法》对加强流域为单元的水资源管理和调度作出了规定,这些规定只是确立一些基本制度和原则。加强珠江骨干水库调度管理,制定《珠江骨干水库调度管理条例》,依法行政、依法调度,依法管理,是对《水法》确立的基本原则的具体执行和补充,有利于强化水资源的统一管理、统一调度,以水资源的可持续利用,支撑经济社会的可持续发展。
    3、是实现流域水资源统一管理的重要保证。
    珠江骨干水库调度是实施珠江水资源统一配置、统一管理的基础。有效的流域水资源管理依赖于流域水资源配置格局的形成。珠江水量大,时空分布不均,一个完整的流域水资源配置体系的建立,更需要流域控制性水利枢纽作为支撑,才能有效调配天然的来水过程。目前珠江流域的防洪工程体系、水资源配置工程体系还尚不完善,现有的骨干水库调度显得尤为重要。保障防洪安全、供水安全和生态安全,维护珠江的健康生命,必须强化全流域水资源的统一配置和管理。通过立法制定《珠江骨干水库调度管理条例》,加强现有流域骨干水库的统一调度,是实现流域水资源统一管理的重要保证。
    2 立法意义
    水资源调度管理法制化是实现流域水资源管理和保护的基本条件和法律保障。由于法律在调整社会关系中具有规范性、权威性、稳定性等特点,具有协调功能、综合功能、规范作用和保障作用,因此,将调度管理纳入国家法治之中,必然成为调整流域水库调度管理活动的权威行为规则,从而为流域水资源管理产生具有法律效力的影响。制定《珠江骨干水库调度管理条例》的意义具体表现为:
    2.1 依法保证流域机构的调度权
    《水法》等一系列法规的实施,尽管解决了长期以来困扰流域管理的法律地位和法律授权问题,但是,要真正落实,做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究,还需要法律法规的细化和有机衔接以及强有力的执法手段和灵活高效的执法协调机制。为彻底消除各管理部门职能分散、区域管理条块分割的混乱状况,更需要通过立法明确为流域机构的调度权提供法律保障,确保水资源管理职能的统一和权力的集中。因此,为确立流域水资源管理机构的管理权威,必须首先出台相应法律及配套法规,从法律上明确其管理调度权限。
    2.2 规范骨干水库调度行为
    法律法规是依法行政的基础,是水资源调度的依据。只有政出有据,才能令行禁止,法律法规建设是水资源调度的重要保障。实践表明,在骨干水库调度管理的运作过程中,由于没有相关法律约束,经常会出现违法现象,影响到调度工作的正常进行。将实践中行之有效的措施法律化、制度化,规范调度行为,明确调度各方的权利和义务,强调调度程序的透明与公开,有利于建立长效机制,切实保障水资源统一管理目标的实现。
    2.3确保骨干水库调度的运作不违背法律宗旨
    实现依法行政、依法调度,一是有利于减少调度中的“人治”痕迹,避免调度工作的主观性和随意性;二是有利于加强监督,促进调度行为的规范化,保障珠江骨干水库调度安全、高效、有序进行。通过更高层次立法制定《珠江骨干水库调度管理条例》,将水量调度管理法制化,不但可以解决“缺位”的问题,也能够解决“越位”的问题,防止其偏离法律的宗旨和调度管理的要求,切实保障各方利益。
    3 立法思路
    3.1总体思路
     制定《珠江骨干水库调度管理条例》的总体思路是:以邓小平理论和“三个代表”的重要思想为指导,全面贯彻落实科学发展观,按照社会主义市场经济体制改革的要求,从改革与发展的客观实际出发,充分考虑珠江骨干水库水量调度管理的性质和特点,以保障水资源可持续利用为主线,以满足经济社会发展和改善环境、维系生态平衡为根本出发点,以保障防洪安全、供水安全和生态安全为重点,以创新机制为动力,以水资源优化配置和科学调度为根本,以提高水资源管理与调度工作质量、效率和水平为目标;正确处理流域管理和行政区域管理的关系;当前发展和长远发展的关系,局部利益和全局利益的关系,生活、生产、生态用水的关系,经济利益和社会效益的关系;树立以人为本理念、公共服务理念、依法行政和法制理念、责任和高效理念,通过制定珠江骨干水库调度管理条例,统筹协调流域上下游关系,强化流域水资源统一管理,建立权威、协调、高效的流域水资源统一调度、统一管理的新模式,充分发挥现有工程的最大综合效益,有效协调行业间、上下游间的利益和矛盾,实现水量调度从应急性调度走向常年调度转变,从单一目标调度向多目标调度转变,从倚重行政命令调度向依法调度转变,使水量调度管理工作逐步走向正规化、规范化、法制化、现代化,切实推进流域水资源统一管理。
    3.2基本原则
    1、有利于加强政府的宏观调控,实现流域水资源的统一调度。
    必须以有利于加强政府的宏观调控职能,以保证实现水资源的优化配置和统一调度作为最根本的立法价值取向,强调流域机构对水量调度全过程的组织、指挥与控制,明确规定统一指挥、分级负责、断面流量控制约束等制度,建立权威、协调、高效的调度管理体制。
    2、有利于建立责任明晰、管理规范的公共管理制度,依法协调各方利益关系。
    必须重点明确水量调度中各方的调度职责,规范调度方案和调度计划的制定、批准程序,具体规定水量调度涉及的调度水库范围、调度原则、调度方式及权限、调度计划的实时调整,水量调度指令的批准、发布、下达执行等重要环节,明确调度的信息共享、预警、报告、通报等制度和各部门的协作要求,规定调度监督、违法行为的责任追究等;对水量调度中出现的旱情紧急情况、突发性事件等特殊情况下实施特殊调度的条件加以明确界定。只有做到责任明晰,规范调度管理的行为,才能协调好各方面的利益关系。
    3、贯彻执行国家法律规定的基本原则。
    必须按照《水法》规定的基本原则,建立流域管理和行政区域管理相结合的调度管理制度,加强对调度行为的管理监督;按照违法必究的原则,对调度违法行为给予法律制裁;依照《宪法》、《物权法》等法律规定依法保护单位、个人合法权利的原则,研究通过适当的途径,对水量调度造成损害的单位或个人依法给予补偿。
    4结论与建议
    1、实行珠江骨干水库统一调度对流域水资源的统一管理有着重要的现实意义。通过加强流域骨干水库调度管理,提高水资源的调控能力,增强流域公共管理效能,提高水资源的利用效率和效益,保障流域的防洪安全、饮水安全和水生态安全,实现水资源的可持续利用。
    2、制定《珠江骨干水库调度管理条例》,加强流域骨干水库调度管理,不仅是流域经济社会发展的客观需要,也是国家依法行政、依法调度,依法管理的需要,且有充分的法律依据。
    3、通过制定《珠江骨干水库调度管理条例》,明确责任,理顺关系,规范管理,提高管理效能,确保调度安全畅通、及时高效运行。《珠江骨干水库调度管理条例》的制定与实施,必将大大促进流域水资源的统一管理更上新的台阶。
    4、建议尽快将《珠江骨干水库调度管理条例》列入国家立法计划,早日实现依法行政,依法调度,依法管理。

2007-10-15
 
[∷打 印∷][∷关 闭∷]

主办单位:水利部珠江水利委员会 承办单位:水利部珠江水利委员会信息中心
粤ICP备11053349 Copyright©2007 珠江委网站版权所有  
建议使用 IE6.0以上版本进行浏览,最佳显示1024x768