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他山之石,可以攻玉

浅谈《黄河水量调度条例》对珠江水资源调度管理的立法借鉴

 (作者:吕树明)

 

    2006年8月1日施行的《黄河水量调度条例》(国务院第472号令、以下简称《黄河条例》)是国家关于黄河治理开发出台的第一部行政法规,也是我国关于大江大河流域水量调度管理的第一部行政法规,是我国流域管理立法的重要成果,也是贯彻落实科学发展观的具体实践。对全国而言,《黄河条例》为我国其他流域提供了可供借鉴的成功经验,具有示范意义。为借鉴黄河委的成功立法经验,2007年3月19日,珠江水利委员会水政水资源处一行在委领导的领衔下,北上郑州学习考察,探询《黄河水量调度条例》的立法“真经”,为目前正在开展的《珠江骨干水库调度条例》研究论证起草工作提供借鉴经验。

一、黄河水资源特点以及《黄河条例》制定过程的基本情况

    黄河是我国第二大河,也是我国西北、华北地区最重要的供水水源,是黄河流域及相关地区经济社会可持续发展的重要战略保障。黄河流域是资源性缺水的地区,多年平均天然河川径流量580亿m3,黄河水资源具有总量不足、年际变化大、年内来水及用水时空分布不均、水少沙多、水沙异源等突出特点,水资源量仅占全国的2%,却承担着流域及相关地区约1.4亿人口(占全国12%)、2.4亿亩耕地(占全国15%)、50多座大中城市、重要能源基地及重化工基地以及中原油田、胜利油田的供水任务,二十世纪九十年代,供水地区年均耗用307亿m3,占黄河天然年径流量的53%,占同期来水量的60%以上,由于黄河水资源的供需矛盾突出,过度开发与不合理利用,加上以前关于水量调度的法律法规不能满足黄河特殊河情水量调度的需要,自1972年至1999年的27年中,黄河下游有21年出现断流,累计1091天,对黄河下游地区经济社会的发展产生了严重影响,关系着沿黄地区生态安全,在国内外产生了强烈反响。

     为防止黄河断流,1999年以来,在黄河来水严重偏枯的情况下,水利部和黄河水利委员会根据国务院的部署,通过对黄河水量实施统一调度,连续六年实现了黄河不断流,取得了良好的经济、社会和生态效益,也取得了比较成功的管理制度和经验。为了将实践中行之有效的措施法律化、制度化,实现黄河水量的科学调度,减轻乃至消除黄河断流危害,从2003年开始,水利部和国家发展改革委经过研究论证,起草《黄河水量调度条例(送审稿)》,于2004年9月报送了国务院;经国务院法制办反复调研修改后形成了条例草案。条例制定过程中先后4次征求了国务院七部委、黄河流域及供水区十一省、自治区、直辖市的意见,并多次召开了专家论证会。2006年7月5日国务院第142次常务会议审议并原则通过。7月6日,黄河委在全河工作会议上下发关于对水政局的嘉奖令,这是对黄河委水政局全体干部多年付出的辛勤汗水和取得智慧成果的肯定和褒奖。

   二、珠江水资源的现状以及借鉴黄河经验开展水资源调度管理立法的重要性

    珠江流域总面积45.37万km2,水资源总量3360亿m3,占全国的12%,居我国七大江河的第二位,是黄河的6倍,多年平均降雨量1470毫米,为黄河的3倍多。与黄河多泥沙的特点相比,珠江是我国各大河流中含沙量最小的河流。珠江水资源总量虽然丰富,但时空分布极不均匀,水旱灾害严重。随着经济社会的发展,水资源的供需、开发利用与保护的矛盾日益突出,具体表现在:洪涝灾害严重,西江缺乏控制性防洪工程调控洪水,仅九十年代以来,珠江流域就先后发生“94.6”、“98.6”和“05.6”等流域性大洪水,给流域造成重大经济损失,如何调控西江洪水,确保流域生命财产安全,是珠江流域面临的第一大水问题;水量时空不均,水资源调控能力低,旱灾问题日渐突出,近年来连续干旱缺水问题严重威胁并影响到流域工农业生产和城市供水安;水污染不断加重,生态环境不断恶化,水质型缺水加剧;河口及沿海地区水资源短缺,严重制约当地社会经济发展;流域水资源配置格局尚未形成,法规体系尚不完善,流域水资源管理手段薄弱。珠江上述的这些特点要求在水法的基本框架下,建立一套符合珠江自身特点的水资源调度管理制度和措施。

     此外,与黄河一样,珠江在我国国民经济和社会发展中具有重要战略地位,特别是下游珠江三角洲地区经济发达,人口密集,是流域最富庶的地区,在全国乃至全球都具有举足轻重的地位。与黄河属资源性缺水特点不同的是珠江属水质性缺水,保障该地区供水安全,维护良好的区域水生态环境,对于维护当地社会稳定,促进社会经济可持续发展,对于保持香港和澳门的稳定和繁荣,具有十分重大的国际影响和政治意义。

     近几年冬春季节,珠江三角洲接连发生严重咸潮,澳门、珠海、广州、中山等城市供水咸度超标,珠江三角洲地区1000多万居民的饮水安全受到严重威胁,成为珠江流域备受关注的热点问题并已引起国务院领导高度重视。党中央、国务院领导多次作出批示,国家防总继2005年、2006年年初连续两次批准成功实施珠江压咸补淡应急调水后,去冬今春又批准实施珠江骨干水库调度,此次骨干水库调度,克服重重困难,通过细化、优化调度方案,取得了良好的经济、社会、政治和生态效益,也取得了比较成功的调度管理经验。为了将上述实践中行之有效的调度管理措施法律化、制度化,建立珠江骨干水库调度行之有效的长效机制,借鉴黄河经验,立法制订珠江流域骨干水库调度条例显得尤为必要和迫切。

    立法制定珠江流域骨干水库调度条例,将有利于强化流域统水资源统一调度管理,建立权威、协调、高效的流域水资源统一调度、统一管理的新模式;有利于充分发挥上游分属不同地区和行业的已建工程的最大综合效益,协调各方、各行业以及上下游之间的利益和矛盾,确保流域的防洪安全和供水安全,推进流域经济社会的可持续发展;有利于规范水事行为,使珠江防汛抗旱总指挥部在流域防洪抗旱过程中职责规范化、制度化。珠江与黄河的水资源上述不同特点,决定了珠江水资源调度管理不但体现在保障供水安全和生态安全上,更体现在防洪调度安全上,黄河调度解决的是断流问题,是生态问题,而珠江骨干水库调度事关供水安全、防洪安全,关乎人民群众生命安全。因此,国务院批复同意的《关于加强珠江流域近期防洪建设若干意见的通知》(国办发[2002]46号)中强调要“针对干流堤防建设管理中存在的突出问题和流域骨干防洪水库陆续建成的实际,研究制定有关加强堤防建设和防洪骨干水库调度管理的办法”,这为我们研究制订珠江流域骨干水库调度条例提供了政策依据??“政策是法律的灵魂”。

三、《黄河条例》立法实践成果对珠江骨干水库调度管理的立法借鉴

     建立统一的流域水资源管理体制是水利发展与改革的重点和趋势,而流域法制建设是流域管理的基础和前提。为进一步加强珠江流域水资源统一调度和管理的立法工作研究,水利部已将《珠江流域骨干水库调度条例》(以下简称《珠江条例》)列入2007年工作安排,并由珠江水利委员会承担前期的调研、论证和起草工作。《黄河条例》开我国大江大河水量调度管理立法之先河,其立法宗旨、立法理念、立法原则、立法过程、立法技术以及确立的各种制度和措施,对《珠江条例》的论证起草工作,具有很好的示范作用。

    《黄河条例》行政法规有7章共43条,主要内容包括:黄河水量调度的适用范围,调度原则,调度管理体制,黄河水量分配和调整的原则和程序,正常情况下黄河水量调度的方式、调度程序、权限划分、控制手段,应急调度的程序和手段,监督管理的类型、措施和程序,违反水量调度的法律责任等等。条例的内容丰富,结构合理,调度措施完善,可操作性强。其内容,绝大部分可以为《珠江条例》提供立法借鉴,甚至直接援用。但鉴于珠江与黄河南北的地域水资源差异甚大,不宜盲目照搬照抄,而要与珠江流域水资源的自身特点相结合,研究出一套切合珠江实际的鲜明的管理制度和措施。因此,笔者认为:《珠江条例》立法所要解决的主要问题和拟确立的主要制度应包括如下主要内容。

    一是要确立骨干水库调度的立法宗旨。这是立法的切入点,也是立法的指导思想。加强珠江水资源的统一调度,应以科学发展观为指导,进一步落实中央关于构建和谐社会决定的精神,将人水和谐、人与自然和谐相处作为核心理念,把防洪安全、供水安全和生态安全作为调度的首要目标。

  二是要确立骨干水库调度原则。珠江流域骨干水库调度,应按照水资源统一管理、监督和优化配置的原则,重点保障防洪安全与供水安全,全面统筹兼顾生活、生产、生态环境用水和上下游、左右岸的关系,综合考虑流域在建工程安全、发电效益、电网运行安全、航运等要求,实现珠江水资源的可持续利用。

  三是要建立完整的调度管理组织体系。即要明晰实施骨干水库调度的各责任主体??国务院水行政主管部门、珠江水利委员会(珠江防汛抗旱总指挥部)、以及珠江流域内各省区人民政府及其水行政主管部门、水库主管部门或者单位的权力、义务和责任,责权要相等,有职要有为。

    四是要建立健全珠江流域水量分配制度。水量分配是水量调度的基础,而目前珠江水量分配方案尚未制定,因此要进一步建立健全珠江水量分配制度,明确水量分配方案的制定主体、程序、应当遵循的原则,并明确其调整程序和法律地位。由于北方缺水的原因,黄河委的水量分配制度工作开展很早,很值得我们学习。

    五是要建立骨干水库水量调度方式。要针对汛期和干旱枯水期的不同特点,科学地制订出一套调度方式,以便根据实时水情、雨情、水库蓄水量等作出调整,下达实时调度指令。

    六是要建立严格的水量调度责任制。由于各类水库分属不同地区和行业,在上述的三次珠江调水过程中发生了违反调度纪律情况,协调管理难度很大。因此,要效仿《黄河条例》,建立地方人民政府行政首长负责制和珠江水利委员会(珠江防汛抗旱总指挥部)、水库主管部门或者单位主管领导负责制,由地方人民政府、水库主管部门和单位分别负责有关水文断面下泄流量和出库流量符合控制指标,为水量调度计划、调度指令和调度方案的实施提供保障。

    七是要建立完备的应急调度体系。珠江流域近年来的水污染事件时有发生,对供水安全构成严重威胁。因此要研究建立重大水污染事故等情况的应急调度体系,针对不同情况,编制预案,实施程序和措施。

    八是要强化监督检查和违法行为的责任追究。没有建立相应的法律责任制度,法律的规定便成了“无牙的老虎”,谁都不怕,抗令你也拿他没办法。因此要研究建立水量调度执行情况、监督检查情况通报和向社会公告等制度,规定监督检查程序;并依据刑法、行政监察法、水法的有关规定,对违反《珠江条例》规定的行为设定严格的法律责任。

四、几点思考

    客观地说,《黄河条例》立法过程的工作基础很扎实,专题论证也很充分,而且此前已有成功的立法实践,即1998年由原国家计委、水利部联合颁布了《黄河水量调度管理办法》(以下简称《办法》),《黄河条例》是在《黄河法》立法时机尚未成熟的情况下,转为从行政法规入手,因此进展较为顺利。而相比之下,正在处于调研论证起草阶段的《珠江条例》,工作基础较为薄弱,因此,要集思广益,迎难而上,并在关键问题上谋求新突破。

1、关于珠江骨干水库调度立法的必要性问题。这是关系到条例能否在国务院法制办立项的关键,也是批驳颠覆性意见的关键。虽然《黄河条例》开创了我国大江大河流域立法先例,但也存在反对流域立法的声音,担心导致流域法律泛滥。对与此相关的各类问题,我们都必须一一事先开展调研和论证,以取得科学客观的结论。

2、关于珠江骨干水库水量调度的依据问题。水量分配方案是水量调度的依据。而目前珠江水量分配方案尚在制定过程中,推进水量分配方案及实施需克服很多困难,笔者认为,可以创设一种水量调度依据??“环境流量”。“环境流量”是水利行业的新生事物,它是指在用水量矛盾突出且水量可以进行调度的河流、湿地或沿海区域,为维护其正常生态系统及功能所拥有的水量。“环境流量”对维护河流健康、促进经济可持续发展具有十分重要的意义。采用“环境流量”作为珠江骨干水库调度的依据,符合建设人水和谐、环境友好型社会的目标,是贯彻落实科学发展观的具体表现,另一方面,回避了水量分配方案制定过程时间长且各省区之间的矛盾,也算是一个立法技巧,但这一创新是否违悖现有水法规,也必须进行论证。

3、关于调水经济补偿机制问题。这是一个既敏感又不能回避的问题,《黄河条例(草拟稿)》第十七条规定调度计划外用水调度“受益省区应给予相应的经济补偿”,虽然最后删掉该规定内容,但2006年11月报送国务院的《中华人民共和国抗旱条例(送审稿)》第三十七条对“调水补偿机制”作出了相应规定,而且近年来有关生态补偿问题愈演愈烈,相信《珠江条例》在此后的调研征求意见过程,相关骨干水库的业主单位会从他们自身的利益出发,提出要求经济补偿的意见。因此作为《珠江条例》论证起草单位,应该在现行的法律框架理论下,对补偿机制采纳与否进行充分研究论证。

    “雄关漫道真如铁,而今迈步从头越。”做好《珠江条例》的调研论证起草工作尚有很长的路要走。学,然后知不足,比,方能见短长。这次到黄河委学习考察,受益非浅,深受启迪,我们要学经验,找差距,学精神,找不足,学特色,找目标,努力做好珠江骨干水库调度条例的调研论证起草工作。

2007-05-24
 
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