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做好防汛抗旱工作 支撑珠江流域和谐发展


刘  宁
(水利部  北京  100053)

    摘  要:珠江防汛抗旱总指挥部是我国第一个实行防汛抗旱统一管理的流域性总指挥部,其成立将有利于全面提高流域的整体防汛抗旱能力。本文分析了珠江流域水旱灾害的特点和防汛抗旱工作面临的严峻形势,从科学发展观和拓展治水思路的高度,论述了流域发展与保护的关系及对建设人与自然和谐的绿色珠江的理解,提出要实行水资源统一管理和调度,提高管理和调度水平,实现防汛抗旱两个转变,从水务体制改革、工程建设、节水型社会建设等各个方面大力推进流域水务工作,保障珠江流域经济社会的可持续发展。
    关键词:珠江防总;防汛抗旱; 统一管理;两个转变;绿色珠江
    1   防汛与抗旱是珠江流域治理经久不变的主题
    珠江地处南方丰水地区,水资源相对比较丰富,单位面积产水量居全国之冠,但时空分布不均,流域洪、涝、旱灾害频繁。近年来,珠江流域性的大洪水时有发生,水资源供需矛盾也日趋尖锐,旱灾的影响已从农业扩展到城市、工业、生态环境等领域,特别是冬春季节咸潮上溯,直接威胁珠江三角洲供水安全。确保人饮安全,是以人为本、科学发展观的核心要求。随着经济社会的发展,小灾大害的情况突显出来,珠江流域防汛抗旱任务越来越艰巨。防汛抗旱并举,工程措施与非工程措施结合,着力提高应对水旱灾害的能力,是珠江流域治理的主题。
    1.1   抗旱工作是流域治理重中之重的任务
    珠江流域干流,由云贵高原向东南流经高山峡谷,然后穿过华南的丘陵河谷入海。沿江史志记载,朝廷“赈民”、“免粮”多以旱灾引起。珠江流域旱灾具有发生频繁、持续时间长、涝旱交替和涝旱并存、灾害损失大的特点。1988-1993连续5年干旱,2002-2005连续4年干旱,甚至在1998、2005年发生特大洪水后又发生严重的秋冬春连旱,对工农业生产和人民生活用水都产生了极大影响。据1950-2005年资料统计,全流域多年平均受旱面积129.8万公顷,约占流域多年平均耕地面积的19%。流域内干旱损失约占洪涝、旱灾总损失的60%以上,远超过洪涝灾害损失。
    近年来,受极端天气气候的影响,珠江流域连续干旱,一些省区发生了严重的跨年度旱灾。珠江流域干旱影响逐渐从农业转向工业,从农村扩大到城市,并严重影响到人民群众饮水安全和生态环境。干旱不仅对农业生产造成严重损失,由于径流和水库水量减少,加上严重的水污染和咸潮上溯影响,贵州的六盘水、珠三角的广州、中山、珠海、深圳和澳门等大城市供水不足现象日趋严重。同时,干旱导致河流纳污能力降低,水污染加剧,湿地、湖泊等缺乏足够水量补充,萎缩、退化现象突出,导致流域水生态环境加速恶化。流域经济社会高速发展、人口快速增长、城市化进程加快,必然使得用水量持续增长,水资源供需矛盾将更加突出,干旱造成的影响也将愈加严重,抗旱形势越来越严峻。
    针对旱灾影响领域和范围的不断扩展,流域抗旱工作也向着多方位、多领域扩展,不仅要做好农业抗旱,还要做好城市抗旱、生态抗旱,以及河口水量压咸补淡调度、防污调度等。干旱枯水、咸潮上溯等成为珠江三角洲地区饮水安全的制约因素,加强以推进全面抗旱为导向的抗旱、防咸工作,确保人饮安全已上升为水利工作的首要任务。
    1.2  防汛工作是流域治理极为严峻的任务
    珠江流域水系类型众多,干支流洪水组合复杂,河口地区水网密布,受风、洪、潮威胁严重。由于流域面积广、暴雨强度大,洪水具有峰高、量大、历时长的特点。流域上游易受山洪威胁,中下游因无天然湖泊调蓄,沿江地势低洼、人口众多、经济发达的城镇和广大农田洪水灾害频繁;沿海地区易受台风暴潮影响,破坏力极大。近百年发生的较大洪水灾害就有1915年、1968年、1988年、1996年、1998年的西江洪水和1959年东江大洪水、1982年北江大洪水、2005年6月珠江流域特大洪水等。据统计,1990-2005年珠江流域片因洪灾造成的直接经济损失高达3450亿元。
    几十年来,珠江防洪建设取得了巨大成就,但是目前大多数河流一般只能防御常遇洪水,遇到较大洪水,仍将造成严重损失。流域性防洪工程体系尚不健全,工程隐患多、标准低且老化严重,病险水库约占水库总数的1/3,山洪灾害频繁,预案不完善,防汛非工程措施滞后。西江、北江上游、珠江三角洲、韩江中下游的防洪、防潮控制性工程尚未全部建成,洪水控制和水资源配置能力低;西江中下游既无天然湖泊调蓄洪水,又由于地形条件限制无法安排蓄滞洪区建设,西江发生大洪水或西、北江同时发生大洪水时,对北江下游和珠江三角洲的威胁依然存在。随着珠江流域经济和城市化的迅猛发展,洪水给人民生命财产和经济建设带来影响日益巨大,许多地方成为不能淹也淹不起的地区,同时上下游防洪协调难度大,流域防洪安全问题非常突出,洪涝灾害依然是珠江流域的心腹之患。
    1.3  防汛抗旱建设是提高流域治理能力的关键举措
    在中央新时期治水方针和水利部治水新思路的指导下,珠江的水利建设取得了明显的进展,流域防汛抗旱能力有了较大的提高,在抗御近年来的洪水和干旱中取得了巨大成绩,有效地保障了流域经济社会的可持续发展。但目前来看,珠江的防汛抗旱能力和手段明显不适应国民经济发展的要求,水旱灾害依然是流域经济和社会发展的制约因素和心腹之患,防汛抗旱仍将是一项长期而又艰巨的任务。
    为提高防汛抗旱的能力和水平,必须大力推进防汛抗旱两个转变。在防汛方面,要切实加强水文预报和水库调度工作,利用好蓄滞洪区,给洪水以出路,逐步实现由控制洪水向洪水管理的转变;积极开展已建成的水利工程洪水调度研究,妥善处理防洪与兴利的关系,科学调度,充分发挥综合效益;开展珠江三角洲洪水安排研究,由被动防御转为主动防御。在抗旱、防咸方面,要加强旱情、咸情信息收集和整理工作,建立预警预测和评价体系;提高工程抗旱能力,抓紧水源工程建设和洪水资源化工作;编制流域重点干旱区域抗旱预案,增强抗旱工作主动性;做好城市抗旱工作,确保城市居民生活用水安全,最大限度地减轻干旱灾害对城市经济和生态环境的影响等。
    2   发展与保护是珠江流域社会和谐的主旋律
    2.1   速度经济带来严重的环境和生态问题
    20世纪80年代,以珠江三角洲为轴心的华南经济圈迅速崛起,创造了世人瞩目的成绩。据2000资料统计,珠江流域片总人口1.68亿(不包括香港和澳门地区),GDP达13300亿元。珠江河口区以占全国不到0.3%的国土和1.5%的人口,创造了7.5%的GDP和33%的外贸出口总额,人均GDP已超过30000元,居全国之首。
    随着珠江流域经济迅猛发展、工业高度集中、城市急剧扩大,工业及城市生活用水量需求猛增,工业废水及城市生活污水大量增加,城市及工业区的江段和内河污染严重。尤其是乡镇企业生产工艺落后,污水达标排放率极低,一些河段已超出河流的自净能力,许多地区出现了有水皆污的状况。南盘江、黄泥河、新洲河、九洲江、藤桥河的部分河段及珠江三角洲诸多水道污染尤为严重,污染物质除了氨氮等常规物质外,部分地区还有重金属污染。近岸海域环境不容乐观,赤潮时有发生,近海水生生态平衡受到威胁。
    同时,珠江流域生态环境状况也不容乐观,生态用地被挤占,原生林、自然次生林遭受破坏,区域自然生态体系破碎化明显。珠江流域水土流失严重,流失面积达到6万平方公里,占流域总面积的14%,年土壤侵蚀量为2亿吨,岩溶地区“石漠化”发展,严重威胁到水资源的涵养。流域内乱捕滥猎、乱挖滥采现象屡禁不止,野生动植物数量和种类不断减少,生物多样性受到威胁。湿地资源遭受严重破坏,湿地生态系统功能大大降低。单位土地面积农药使用量、化肥施用量高于全国平均水平,氮肥污染、农药残留与持久性有机污染有所加重,农业生态环境日益恶化。另外,为片面追求经济利益,盲目采沙,造成河床不断下切,水位下降,水流方向改变,深槽迫岸,使已加固达标建设的堤防工程出现新的险情等。这些都使得珠江流域未来发展面临着巨大的生态环境压力。随着区域经济协作,产业向中西部、流域上中游的加速转移,污染也将加速上移,对生态环境的破坏将进一步加剧,流域面临的生态环境风险更为严峻,若不采取有效措施,后果将十分严重。
    2.2   按照科学发展观的要求,统筹流域发展与保护
    我国是发展中国家,发展是执政的第一要务,是解决当前社会各种突出矛盾的基本前提。珠江流域经济社会整体处于快速发展的阶段,但由于地理位置、资源、环境的限制和历史原因,流域内区域经济发展极不平衡,贫富差异悬殊。上中游的云南、贵州、广西三省(区)经济社会发展水平与珠江三角洲相比,差距很大,按人均水平计算,2000年流域内各省(自治区)人均GDP最高的广东是最低的贵州的7倍多,而珠江三角洲地区人均GDP更是达流域上游地区的15倍之多。流域综合、协调发展的任务还很艰巨。令人欣慰的是,由福建、江西、湖南、广东、广西、海南、四川、贵州、云南九省(区)和香港、澳门两个特别行政区组成的“泛珠三角”经济协作区域发展战略已经开始实施,对促进泛珠三角区域的共同繁荣将发挥重要作用。
    在国家和地方政府的高度重视下,各地虽然对环境、生态问题给予了较多的关注,但是在区域产业结构与经济增长方式还未能实现战略性转移的前提下,在广大人民群众就业还很困难的形势下,流域未来发展仍面临着巨大的生态环境压力。因此,要在现有的经济条件和工作基础上,结合目前流域内存在的环境、生态问题和社会经济发展的客观压力,按照全面协调可持续发展和构建和谐社会的要求,加强污染防治和生态保护,改善流域生态环境状况,发展与保护兼顾,坚持科学规划、持续开发、充分利用、合理保护,实现流域生态环境与经济社会全面、协调和可持续发展。
    2.3   拓展珠江流域治水思路,促进流域社会和谐
    随着科学发展观的贯彻落实和构建社会主义和谐社会实践的不断深入,人们对水利的要求更高,水利的任务也更加繁重。为促进珠江流域经济社会发展,统筹发展与保护的关系,实现流域社会和谐,必须拓展流域治水思路,坚持以人为本,坚持人与自然和谐相处,加强区域协作,共同推进珠江流域水利建设和健康发展。
    2.3.1  坚持以人为本,保障城乡居民饮水安全
    保障饮水安全,让每个人都能及时、方便的获得足量、卫生的饮用水,是构建和谐社会的必然要求和水利工作的首要任务。当前,珠江流域水污染状况令人担忧,水质性缺水日益突出,严重威胁人民群众饮水安全。同时,特别是2003-2005年珠江出现连续3年干旱,来水持续偏枯,珠江三角洲咸潮上溯距离远、影响时间长,危害严重,珠海、澳门等地最长连续50多天不能抽取淡水,市民饮用水含氯度长时间超过国家标准,珠江三角洲1500万人饮水安全受到威胁,成为珠江流域备受关注的热点问题。
    从以人为本出发,为保障城乡居民饮水安全,水利、环保等有关部门采取积极措施,控制水污染,加强饮用水水源地建设和水功能区管理,加强入河排污口监督,完善水质监测网,实施防污调度,取得了明显效果。特别是在党中央、国务院的关怀下,经有关部门和地区的共同努力和大力协作,2005年、2006年年初连续两次实施了珠江压咸补淡应急调水,在一定程度上缓解了澳门及珠江三角洲地区供水紧张的局面。同时,为从根本上解决澳门、珠海的供水安全问题,水利部门还组织制订了保障澳门珠海供水安全规划,研究提出了中长期保障澳门、珠海供水的措施。这些都是有力而有效的举措。
    2.3.2   推进人与自然和谐相处,建设绿色珠江
    水利部党组提出的治水新思路始终将人水和谐、人与自然和谐相处作为核心理念。流域发展不仅要重视经济效益、社会效益,还要注重生态效益、环境效益,实现人与自然、人水和谐相处,推进流域经济社会的可持续发展。要坚持发展与保护相结合,积极促进经济增长方式转变,改善和保护人民生活水平和生活质量,使社会、经济及生态、环境的目标相协调,实现珠江流域全面发展。
    在国家和地方政府的重视下,经过各方不懈努力,珠江流域水生态和环境状况局部好转,一批污染突出的重点流域和区域的环境质量有所改善,但是,整体形势严峻的状况依然没有改变,环境污染、生态恶化的趋势并未得到有效遏制。为应对洪涝灾害、干旱缺水、江河污染、水土流失、咸潮上溯等水问题,水利部珠江水利委员会提出了“维护珠江健康生命,建设绿色珠江”的目标。绿色珠江,既应是生态良好的河流,也应是造福人类的河流。我们既要承认河流的自身价值,同时又要强调这种价值在与人类的需要相联系、相适应的服务价值。
    人与自然的关系是人类社会发展过程中必须面对的基本问题,对人水关系的认识是治水文化中的核心价值观念。通过水资源的开发利用,人类改动、调整着河势、河口的状态,这种改变超出一定的度,就会导致河流变异。人水的关系问题,不仅是水利工作中要解决的理念问题,也是必须解决的实践问题。马克思说:“人直接地是自然存在物”,“我们连同肉、血和脑都是属于自然界并存在于其中的”。人是自然的一部分,水是人类生存和发展的基础,河流是人类文明的源头,水利工作中,要立足于河流自身价值与人类需要价值之间的有机统一,根据水资源承载能力和水环境承载能力的约束,推动经济结构调整和经济增长方式的转变。水资源作为公共资源,应当体现人们在发展权利上的平等和在资源享用权利上的平等。建设绿色珠江,必须以流域为共同体,协调上下游、左右岸、干支流之间不同地区的利益关系,统筹经济发达地区和经济落后地区的需求,兼顾一般阶层特别是老百姓和弱势群体的用水权利。必须在开发利用水资源的过程中,遵循代际公平的原则,为子孙后代留下源远流长的珠江,留下“爱的纽带”(帕斯莫尔《人对自然的责任》第153页)。
    建设绿色珠江,要因地制宜,区别对待,合理配置水资源。必须用绿色经济行为观指导社会经济活动和水资源管理,发展绿色经济。要坚持水资源可持续利用,合理利用雨洪资源,统筹水量和水质,严格排污管理,充分依靠大自然的自我修复能力,加大珠江流域水土流失治理力度,提高山林土地的涵蓄能力,保障流域生态与环境的健康,实现对河流健康生命的维护。
    3  管理与调度是防汛抗旱的重要规范和手段
    越来越多的人相信,管理和调度是稀缺要素,管理短缺或调度供给滞后同样会制约经济发展,导致资源浪费,造成生态破坏、环境恶化。从某种意义上说,防汛抗旱调度是对作为客体的水的控导,而水资源统一管理则更多地是对以水为载体的人类活动的规范。解决好珠江流域的水资源问题,实现防汛抗旱的两个转变,必须从管理规范与调度手段的制度建设方面确定工作目标和行动,坚定不移地推进可持续发展水利。
    3.1   对流域水资源实行统一管理和调度是水务工作的关键
    我国的水资源短缺状况和水资源以流域为单元、具有整体的不可分割的特性,决定了只有加强水资源统一管理和统一调度,才能实现水资源的全面节约、有效保护、合理开发、高效利用和科学管理,这是维护河流健康体制和机制上的保障,是发挥水资源最大综合效益的关键,也是推进流域水务和谐衡势的动力。
    就珠江流域而言,由于受现行部门管理体制的制约,水资源管理呈现“多龙管水”的局面,流域干支流已建、在建和拟建的各类水库,分属不同地区和行业,一些河流由于防洪调度和水资源配置引发的上下游、左右岸、干支流区域之间水事纠纷时有发生。为发挥工程最大综合效益,保障防洪安全、供水安全和生态安全,维护河流健康生命,需要从法规、体制和机制上切实推进流域水资源的统一管理。因此,加强全流域防洪统一调度、水资源的统一配置和管理,探索建立政府宏观调控、流域民主协商、准市场运作和用水户参与管理的运行模式,积极探索城乡地表水与地下水、水量与水质统一管理,十分重要,也极为紧迫。
    3.2   珠江防总的成立将有力促进流域涉水事务均衡发展
    珠江流域水旱灾害日益频繁,防洪与水资源调度和协调任务繁重,而防汛抗旱又涉及上下游的关系,迫切需要建立流域性的防汛抗旱指挥机构。2006年6月23日,国家防汛抗旱总指挥部批准成立了珠江防汛抗旱总指挥部,成为我国第五个流域性的防汛指挥机构,也是我国第一个实行防汛抗旱统一管理的流域性总指挥部。其主要职能是统一部署指挥珠江防汛抗旱工作,协调关系流域全局防洪安全、供水安全和省际防洪抗旱的重大问题,组织编制与修订跨省(自治区)重要河流防御洪水方案、洪水调度方案和紧急情况下跨省、自治区应急调水方案等。
    珠江防总的成立是贯彻落实科学发展观、推进防汛抗旱“两个转变” 的重大举措,是加强流域上下游、区域间的协调、实现流域防洪和水资源统一调度的有力手段,将有利于更好地发挥现有防洪工程在流域防洪抗旱中的作用,有利于全面提高流域的整体防汛抗旱能力,降低洪、涝、旱灾害损失,对促进流域经济社会的可持续发展具有重要作用。
    在珠江防总的框架下,充分发挥其组织、协调的优势,有助于推进流域管理的制度化、规范化。通过珠江防总这样一个协调机构,建立权威的流域协商决策和议事的机制,组织开展流域全局性宏观决策、流域管理政策法规的制定,编制完善防汛抗旱预案,建立健全相应的预案体系,包括防御洪水方案和洪水调度方案、超标准洪水预案、流域大中型水库调度方案、城市防洪预案、水库抢险应急预案、抗旱预案、防台风预案和防御山洪灾害预案等,更好地组织、指导、协调和监督流域防汛、抗旱、抗咸、防台风等有关工作,协调流域内不同地区、不同对象对水资源的各种需求,统筹防汛抗旱两个方面,提高水资源的利用效率和防汛抗旱应急管理能力,确保防洪和供水安全。
    3.3   着力提高管理和调度水平,全面推进流域水务工作
    “十一五”期间,珠江流域要以保障下游三角洲地区的防洪安全、维系流域良好生态系统、提高水资源供给能力、建设绿色珠江为主要目标。完善流域防洪减灾体系,加快西江大藤峡等骨干水利枢纽建设,加强流域重要枢纽的防洪及水资源调度管理,保障珠江三角洲及港澳等地区及重要城市的供水安全,提高黔中、桂中以及沿海等缺水地区的供水保障程度;珠江三角洲及重要高原湖泊水污染得到有效治理,“石漠化”地区水土保持生态建设取得成效。要实现珠江流域“十一五”水利发展的目标,必须提高流域管理和调度的水平,加强对水资源的统一规划、统一调度、统一管理,实施节水战略、减少排污,从各个方面推进流域水务工作。
    一是继续大力推进水务管理体制改革。珠江流域一些地区已经成立了水务局,实现了涉水事务一体化管理,在提高水资源利用效率、保障经济社会用水等方面发挥了重要作用。今后还要继续加大水务管理体制改革力度,努力推进区域范围内地表水与地下水、水量与水质、城市与农村水资源的统一管理和调度。
    二是加快流域控制性工程建设,为洪水管理和抗旱管理打下良好的基础。要加快西江大藤峡等流域控制性水利枢纽、重点城市防洪工程、重点堤防、重点滞洪区和重要城市饮水水源地建设,切实增强对洪水和水资源调控能力。
    三是促进节水防污型社会建设。珠江流域人均用水量、亩均用水量均高于全国,农业灌溉利用系数仅0.55-0.65。据测算如果不加强节水,到2030年,珠江用水总量约增加420亿方,新增污水240亿方。因此,为建设绿色珠江,控制用水和排污,必须大力开展节水防污型社会建设。要建立以水权、水市场理论为基础的水资源管理体制,明晰初始用水权,通过定额指标控制和排污权两套指标体系的建立,促进节水防污型社会的建立。
    四是充分发挥已建水利水电工程的综合效益。目前珠江流域修建了许多大型水库、水电站,百色、龙滩等流域控制性枢纽也即将投入使用,如何在保证工程安全和原有开发目标的同时,科学调度,充分发挥干、支流已建水库的防洪、水资源配置、水生态安全方面的综合效益,是今后一段时期内珠江流域必须面对的问题。要在科学发展观指导下,编制各种科学调度预案,加强大、中型水库水情测报设施的建设及统一调度,共同构筑流域防洪安全、饮水安全和生态安全。
    五是加强防汛抗旱现代化建设。要加强流域内有关省(自治区)协作和技术交流,建设统一的防汛信息采集系统、通信系统、计算机网络系统和决策与调度支持系统,为信息及时准确传输、洪水科学调度创造良好的条件,使信息传输更及时、协调决策更科学、洪水调度更合理、指挥调度更有力,从整体上提高珠江防汛抗旱能力和水平。
    六是做好各项规划,加强基础研究。 近年来,水利部门组织开展的水资源综合规划、防洪规划、河口综合治理规划、澳门附近水域综合治理规划、红河流域综合规划、十一五水利发展与改革规划等,取得了许多重大成果,对指导珠江流域的水利发展将发挥重要作用。要按照科学发展观和构建和谐社会的要求,贯彻治水新思路,树立建设绿色珠江的理念,继续做好珠江流域规划工作。同时,还要围绕咸潮上溯、洪水归槽、水库联合调度、绿色珠江指标体系等问题要开展专题研究,为珠江水利建设和发展提供坚实的技术和理论支撑。
    4   结语 
    珠江流域经济社会的快速发展对水利工作提出了更高要求,防汛抗旱工作任重而道远。统筹流域发展与保护,保障防洪、供水和生态安全,促进防汛抗旱两个转变,建设绿色珠江,维护河流健康,支撑珠江流域经济社会可持续发展,是珠江流域内全社会的共同愿望,也是实现人与自然、人与流域和谐发展的基本要求。珠江防总的成立,将大大提高流域管理和调度的水平,有利于加强各省(自治区)团结协作和交流,共同应对流域洪、涝、旱威胁,为推进流域和谐衡势提供有效的组织和机制保障。应充分利用珠江防总这个平台,以科学发展观为指导,以构建流域和谐社会为目标,大力推进珠江水利建设,努力实现安澜珠江、生态珠江、绿色珠江的战略目标。

(责编:刘聪)

2006-11-10
 
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