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珠江防汛抗旱总指挥部成立对流域防汛抗旱统一调度管理提出新挑战

邱瑞田
                   (国家防汛抗旱办公室, 中国   北京   100053)

    摘  要:珠江流域经济社会的发展在全国居重要战略地位,对防洪和供水安全保障提出了更新、更高要求。水旱灾害对流域经济社会发展的影响越来越大,珠江防汛抗旱面临一系列新问题。珠江防总的成立将会发挥重要作用。最后提出当前应抓紧完成的几项具体工作。
    关键词:防汛抗旱;统一调度管理;挑战;珠江
    1   珠江流域经济社会发展在全国位居重要战略地位
    1.1   社会经济发展状况
    珠江是我国径流量仅次于长江的第二大江河,流经滇、黔、桂、粤、湘、赣6省(区)以及香港、澳门特别行政区,由西江、北江、东江及珠江三角洲4个水系组成。珠江流域面积45.37万km2,其中我国境内44.2万km2,耕地437万hm2,2003年总人口9 925万人,国内生产总值       13 501亿元,流域平均人口密度为225人/ km2,高于全国平均水平,其中中下游河谷平原和三角洲人口最为集中,三角洲地区达670人/ km2。
    珠江濒临太平洋,面向东南亚,具有沿海、沿江、沿边的地理优势,在我国甚至亚太地区具有十分重要的战略地位。珠江三角洲地区是我国最早实施改革开放的地区,经济社会发展迅猛,无论是国内生产总值还是出口总额都居全国前列,是全国经济发展最活跃的地区之一。珠江流域已经成为带动全国经济发展的大动脉。近几年来,由广东省发起建立了“泛珠三角”经济协作机制,流域内各省在多个领域达成了一系列合作协议,区域合作呈现勃勃生机,流域内广州、南宁、深圳、珠海等一大批中心城市和国际化大都市,在全国经济社会发展格局中承担重要角色。
    1.2  经济社会发展对防洪和供水安全保障提出更新、更高要求
    珠江流域地跨我国东部、中部、西部3个地区。根据各省区经济社会发展规划,未来珠江中东部地区将继续扩大对外开放,以加入WTO为契机,大力进行产业结构调整,发展高科技产业,促进产业升级,加强金融、保险、市场、信息等服务功能,继续保持经济的领先优势;西部地区围绕资源开发,结合自身特点和优势,实施西部大开发战略。据预测,至2010年,珠江流域人口总数将分别达到10 670万人,国内生产总值将达到20 816亿元;至2020年,人口总数将达到11 787万人,国内生产总值将达到37 279亿元,经济社会将持续快速发展。
    流域经济联动发展,将对防洪和供水安全保障提出更高的要求。东中部地区提出防洪、供水要能够保障其经济保持高速、稳定发展的要求,西部要求防洪、供水能够满足贫困地区脱贫致富和可持续发展。因此,随着社会的发展,珠江流域防洪、供水安全保障任务将愈来愈重。
    2  珠江流域水旱灾害及影响
    2.1  水旱灾害概况及特点
    珠江虽然水量较充沛,但水资源时空分布不均,流域洪、涝、旱灾害频繁。珠江流域洪水灾害频发,造成大量人员伤亡和十分严重的经济损失。近百年来,发生的较大洪水灾害就有1915、1949、1968、1988、1994、1996、1998、2005年西江洪水和1959年东江大洪水、1982年北江大洪水、1991年南、北盘江大洪水等。据统计,在1915年至1949年的35年间,流域内发生较大洪水灾害22次。洪水灾害出现频率增大,洪灾造成的直接经济损失也随着人口增加和经济发展而日益加重。分析珠江洪涝灾害,主要特点:一是洪水峰高、量大、历时长。洪水主要来自西、北两江。西江洪水历时长达30~40天,多年平均30天洪量达578.2亿m3。北江洪水历时一般为14天,最长达32天,多年平均15天洪量为62亿m3立方米。二是风暴潮灾害频繁。珠江沿岸是热带气旋(台风)频繁登陆(影响)的地区,平均每年有4~5个热带气旋(台风)登陆珠江,最多年份可达到9个。三是流域内以山地为主,无湖泊调蓄,洪水汇流快、涨幅大,极易形成灾害性洪水,上中游地区山洪与地质灾害严重。四是珠江河口水道纵横交错,径流与潮流交汇,水沙运动条件特别复杂,灾害多变。
    由于珠江水资源时空分布不均和水污染逐渐加重,流域工程性和水质性缺水问题日益严重,河口咸潮威胁不断发生。干旱的主要特点:一是旱灾发生频繁,滇中地区和雷州半岛等地十年九旱。二是持续时间长,四季都可能出现旱灾,流域内影响严重的多为连季旱或连年旱,广西2004年发生50年一遇秋冬连旱后,2005、2006年又接连发生了严重的春旱。三是旱涝交替和涝旱并存,1998年和2005年西江都发生了特大洪水,但洪水过后又发生了严重的秋冬春连旱。四是干旱灾害损失大,一些年份全流域内干旱损失约占洪旱灾害总损失的60%以上。五是工程性缺水严重,存在有水蓄不上和引灌设施不配套的现象,耕地有效灌溉面积比例偏少,径流调节能力低。
    2.2   水旱灾害对流域经济社会发展的影响
    珠江流域洪旱灾害频繁,一直是影响珠江流域片经济社会发展的重要因素。
    2.2.1  洪涝灾害直接威胁人民生命安全,造成严重经济损失,影响国民经济增长
    1990年至2005年珠江因洪涝灾害造成直接经济损失高达3 450.5亿元。1994年西、北江大水,广东、广西受灾人口1 800万,直接经济损失近280亿元。自20世纪90年代以来,1994年、1996年、1998年、2005年接连发生4次流域性大洪水,沿江部分城市中的大量工矿企业被迫停产、停业。在1995~2001年的6年间,珠江流域的云、贵两省因山洪灾害死亡913人,造成130.6亿元损失。珠江是热带气旋频繁登陆的地区,一个强台风往往造成十分严重的损失。1996年9月在广东湛江登陆的9615号台风,造成873.5万人受灾,死亡330人,倒塌房屋26万间,直接经济损失高达242亿元。
    2.2.2  城市供水安全保障问题严重影响经济发展和人们的正常生活
近些年来,珠江部分地区连续出现冬春连旱,旱情尤为严重,旱灾的影响已从农业扩展到城市、工业、生态环境等领域,水资源供需矛盾日趋尖锐。特别是2004、2005年秋冬季节,珠江三角洲咸潮上溯现象十分严重,直接威胁珠江三角洲重要城市的供水安全。
    2.3  防汛抗旱面临的新问题
    2.3.1  流域控制性工程建设滞后,防洪风险日渐加大
    西江及郁江、柳江等重要支流的控制性工程还未建成,堤库结合的防洪工程体系没有形成。西江缺乏调控大洪水的手段,只能依靠单一的堤防抵御洪水,堤防超标准运用,防洪风险大,对三角洲地区的防洪威胁加大。随着珠江地区经济的快速发展,区域经济总量不断增加,中下游及三角洲地区将成为一个不能淹也淹不起的地区,防洪保安任务日益加重,直接影响流域经济社会的发展。
    2.3.2   台风登陆频繁,防台风任务不断加重
    珠江沿岸热带气旋(台风)登陆(影响)频繁,平均每年有4~5个热带气旋(台风)登陆珠江,最多年份可达到9个,受台风影响的时间长,历史上从4月至11月均有台风影响,带来的伤亡和损失也十分巨大。如2003年13号台风“杜鹃”造成40人死亡,直接经济损失达27.83亿元。2005年共有5个台风影响珠江流域。今年已有5个台风影响珠江流域,4号强热带风暴“碧利斯”对广东、广西两省区影响严重,共造成149人死亡,直接经济损失达175亿元。因此,坚持以人为本,全面提升防台风能力意义重大,任务繁重。
    2.3.3  突发性山洪灾害加重,“两小”治理落后
    珠江流域山丘区面积大,中小河流数量多,由于大多数中小河流未进行系统治理、防洪标准低,经常发生山洪、泥石流和滑坡灾害。由于这几类灾害突发性强,预警难度大,群众防范意识普遍淡薄,预案落实困难,群死群伤事故经常发生。珠江流域共有中小型水库15054座,由于中小型水库本身防洪标准低,管理薄弱,目前共有8000余座水库存在安全隐患,一旦出险或发生超标准洪水,将严重威胁到下游地区的安全。
    2.3.4  干旱缺水等水资源问题突出,对城市影响大
    珠江三角洲区域内经济社会高速发展,城市化进程加快,城市化程度高,城市用水量持续增长,城乡居民供水保障需求进一步提高,与地区的水资源供给矛盾进一步加剧。2003年秋~2005年春珠江流域连续干旱,冬春季节珠江河口地区咸潮上溯,咸潮活动日趋频繁,危及港澳与珠江三角洲地区经济社会的可持续发展和生态安全。
    2.3.5  非工程措施落后,不能满足防汛抗旱工作的需要
    珠江的非工程措施还很不完善,目前流域机构与各省之间未建立防汛异地视频会商通道,流域防汛指挥决策系统尚未建成,流域防汛信息共享机制和手段尚未建立,流域防汛抗洪信息不能及时互通,防汛抗旱会商和决策手段机制不能满足现代防汛抗旱的需求。
    3  珠江防总应在流域防汛抗旱调度管理中发挥重要作用
    防汛抗旱工作事关人民群众生命财产安全,事关改革、发展和稳定大局。成立珠江防汛抗旱总指挥部是珠江流域防汛抗旱应急管理和实行水资源统一调度的迫切需要。
    3.1  珠江洪涝灾害频繁,流域防洪调度和协调的任务越来越重
    近年来,珠江流域性的大洪水多次发生,流域洪涝灾害频繁,仍为珠江心腹之患。流域内部分河流由于防洪调度问题引发的上、下游和地区间的水事纠纷时有发生,对全流域防洪调度与协调工作的要求越来越高。
    3.2  近年来珠江水供需矛盾日益加剧,迫切需要对流域水资源实施统一调度和配置
    珠江局部地区和局部时段的干旱缺水日渐突出,随着珠江流域经济的发展,旱灾已从过去对农业的影响扩展到对城市、工业、生态环境等区域和领域,对水资源的统一调度和管理的要求极为紧迫。
    3.3  水行政管理体制滞后
    长期以来,由于受部门管理体制的制约,水资源管理呈现“多龙管水”的局面,流域内涉水部门之间职能交叉,缺乏有效的协调机制,各自为政,形成水源、供水、排水、治污等各环节的脱节管理,不利于充分发挥水资源的效益和节水工作的推广。珠江防汛抗旱总指挥部肩负着统一流域防洪调度决策指挥,对流域水资源实施应急调度管理和协调省际间防洪抗旱重大问题等一系列重大责任。因此,按国家应急预案要求,建立防汛抗旱应急机制,强化政府防汛抗旱应急管理的职责和意识,增强防汛抗旱应急管理能力,进而提高政府公共管理和社会服务的水平;建立防洪工程体系联调机制,妥善处理防洪与兴利的关系,科学调度,充分发挥综合效益;建立水资源应急管理机制,统筹做好咸潮上溯、枯水季节的水资源统一调度,以保障流域的经济社会可持续发展,是珠江防汛抗旱总指挥部的重要工作内容,也是流域防汛抗旱工作面临的新的挑战。
    4    当前应抓紧完成的几项具体工作
    4.1  制定流域防汛抗旱调度管理相关法律法规
    制定流域防汛抗旱调度管理相关法律法规,规范水事活动,提高依法治水的能力和水平。珠江三角洲涉及香港、澳门两个特别行政区。珠江三角洲的不合适开发,如大量的河道采沙,造成河道下切、咸潮上溯,流域上游和三角洲的水污染等直接威胁香港、澳门的供水安全和香港、澳门附近水域的水生态环境。珠江三角洲的水资源管理不能简单地作为一个行政区内的区域管理来对待。由于大陆与港澳的体制不同,香港地区执行《香港特别行政区基本法》,我国目前颁布的《水法》、《防洪法》以及《珠江河口管理办法》都不适用于香港和澳门。因此,需加强政策法规的研究,研究探索出既符合“一国两制”政策,又能有效调处内地与港澳的涉水事务的规范性管理办法,充分发挥流域骨干工程防洪和调配水资源的作用。
    4.2  编制完善流域防汛抗旱应急预案
    组织开展各类防汛抗旱预案编制工作,尽快形成完整的预案体系。一是尽快完善珠江紧急情况下水量调度方案,为珠江水资源管理提供支撑。二是要尽快制定洪水调度方案,充分发挥水库、堤防的综合防洪能力。三是指导各地完善城市防洪预案、水库抢险应急预案、抗旱预案、防台风预案和防御山洪灾害预案。
    4.3   落实相关制度和责任
    按照《珠江防汛抗旱总指挥部组成与职责》抓紧研究制定工作规程和制度。一是明确行政责任人和职责,把各项责任制和防汛准备、抗洪抢险和救灾工作落到实处。二是完善组织机构,把防汛抗旱工作纳入规范化、制度化的轨道,使珠江防总尽快成为一个高效、权威的流域指挥机构。三是做好抗洪抢险队伍建设。建立起能抗大洪、抢大险的专业队伍和专家库,注重技术力量储备。四是要规范各省区防洪抗旱工作,指导各省区做好调度、抢险、技术和队伍等方面建设工作。
    4.4   加强珠江防总的能力建设,提高人员素质
    珠江防总刚刚成立,各项工作还处于起步阶段,要加强能力建设,提高业务水平和工作能力。一是加强防汛抗旱办事机构能力建设,全面掌握汛情、灾情和旱情,及时提出防汛调度和抗旱意见,为指挥部当好参谋,做好服务。二是加快防汛抗旱现代化建设,积极推进珠江水情测报系统及决策支持数据中心建设和水文站共建共管工作;加快防汛指挥系统建设,建立流域会商和水利信息平台,实现防汛抗旱信息共享。三是加强技术研究。进一步提高水情预报精度,延长洪水预报预见期;加强流域重要水库防洪作用和调度研究,充分发挥已建水库的综合效益。四是加强队建设,提高人员素质。强化培训,注重在工作实践中培养人才,不断提高人员素质和工作能力。

(责编:刘聪)

2006-11-10
 
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