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关于加大水利建设执法力度的思考

蒙昌洪

(重庆市水利局,重庆 401147)

【摘要】 水利建设执法是水利建设管理的重要手段,是保证水利工程建设质量和安全,提高水利资金使用效益的重要举措。本文在综述水利建设法律依据的基础上,从观念、体制、技术、立法、执法等方面分析了水利建设执法存在的问题,并探讨了相应的解决途径。需要指出的是,本文认为水利建设执法存在的最大问题是体制原因(即水利建设执法机构问题),但水利建设的复杂性也决定了水利建设执法的难度不仅是体制,解决水利建设执法体制问题仅是一个良好的开端,是一个值得尝试的举动。

【关键词】 水利;工程建设;执法

 

    今年上半年,水利部委托我们开展了水行政执法责任制课题研究工作,首先完成的是国家层级的水利执法依据清理工作,主要针对水利执法所依据的法律、行政法规和国务院部门规章进行,其中在水利建设行政处罚方面清理的结果令人吃惊,凸现了水利行业在水利建设执法方面还存在着问题,需要加大水利建设执法力度,以进一步促进和支持水利建设工作。

1        水利建设执法依据清理情况综述和水利建设执法现状

1.1 水利建设执法依据清理情况综述

这次清理的对象主要是国家层级的法律、行政法规和国务院部门规章,根据清理结果,目前,国家层级水利建设的执法依据主要有《招标投标法》、《安全生产法》、《建筑法》三部法律,《建设工程质量管理条例》、《建设工程安全生产管理条例》等四部行政法规,《水利工程建设安全生产管理规定》、《评标专家和评标专家库管理暂行办法》等国务院部门规章28件。

这35件法律法规和规章中,涉及行政处罚的条文一百多条,经过清理、合并和拆分,最后清理水利建设方面的违法行为170项,大大高于传统的水行政执法的72项行政处罚依据。其中,水利安全生产类违法行为61项,水利勘察设计咨询类违法行为12项,水利招标投标类违法行为24项,水利建设质量管理类违法行为52项,水利建设资质管理类违法行为21项。如果按照违法主体来划分,建设单位或发包单位违法行为3项,承包单位违法行为2项,发包、承包单位共有的违法行为1项;施工单位(包括建筑施工企业、建筑业企业)违法行为34项;安全评价、认证、检测、检验工作机构违法行为1项;勘测设计咨询单位违法行为14项;监理单位违法行为15项;设备、原材料供应单位违法行为7项;质量检测单位违法行为1项;建设、监理、施工单位共有的违法行为1项;勘察、设计、施工、工程监理单位共有的违法行为2项;生产经营单位违法行为24项;勘察设计人员违法行为10项;评标专家组建单位违法行为1项;招标人或其招标代理机构违法行为14项;投标人违法行为3项;中标人违法行为1项;评标人员违法行为4项;勘察设计监理单位违法行为2项。需要指出的是,上述清理结果还不包括地方层级的法规、规章,以及既有水利建设又有水行政管理的水利专业法律法规(如《水法》等)的行政处罚条款。

1.2  我市水利建设执法现状

水利部门的管理可分为三方面:第一是水的社会管理或叫水行政管理,这部分法律依据主要是以《水法》为母法派生出来的水行政管理方面的法律法规,如《水法》、《水土保持法》、《防洪法》、《河道管理条例》等水利专业法律法规;第二是水利行业管理,水利行业管理主要体现在水利建设管理上,其法律依据是以《招标投标法》、《安全生产法》、《建筑法》等为母法派生出来的由建设、水利、交通等部门共同实施,但都仅在本行业具有执法权的一系列建设法律法规;第三是水利部门的内部管理,如对下属企事业单位的管理、对资产的管理、对人员的管理等。经过梳理,水的社会管理方面的行政处罚共有违法行为72项,而水利行业管理方面的违法行为却有170项,一般情况来说,行政执法权越多,意味着行政职权越大,承担的责任也越多;法律规定的违法行为越多,在这方面违法的几率也越大。

但是,根据了解,2005年,市水政监察总队共立案查处了169件水事违法案件,作出行政处理决定58件,向财政上缴罚没款120多万元, 通过立案查处,督促违法单位补报洪水影响评价报告12件,补报水土保持方案96件,清除向河道(水库)管理范围内倾倒的弃土、弃渣5万余立方米,追收到财政可能流失的水利规费1308万余元,同期,各区县也立案查处了500多件水事违法案件。这样的执法力度,在市级行政执法部门中,是名列前茅的,在全国水利系统来说,也是绝无仅有的。与此相对照的是,我市 “十五”期完成水利投资175.35亿元,开工了一大批重点水源、防洪、饮水安全、病险水库整治、大灌区、节水灌溉、水土保持、农村水电、乡镇供水、小微型等水利工程,其中还有的出现了质量事故,却罕闻有被立案查处的单位,更别提作出和执行行政处罚决定。这个结果与上述所说的水利建设法律法规规定的170项违法行为显然不成比例。而且这种情况在全国都比较普遍。是什么原因导致了这种情况的发生?难道是所有参加水利建设的单位都没有违法行为吗?答案当然是否定的。事实上,在水利建设上违法转包、分包、不按投标承诺施工(如不投入足够的技术力量等)、不按技术标准施工的不在少数,有的甚至还出现了质量事故,可见,水利建设不规范的地方很多,违法行为也不少。那么,只有一个答案,水利建设执法不够。水利建设执法力度不够的原因又在哪里?下面将对此进行分析。

2        水利建设执法存在的问题分析

水利建设的执法力度不够的原因在哪里呢?笔者认为,主要有以下原因。

2.1 观念的原因

长期以来,水利行业埋头于建设水利工程,只要有钱就好办事,有钱就能够搞建设,顶多按照基本建设程序办事即可,一般不太重视将水利建设纳入法治化的轨道,甚至有人认为加大执法力度会阻碍水利建设的发展,因此,搞水利建设的往往最看重的是争资立项,当然,这是水利建设最基础的工作,但仅仅有这点就满足了,要求是不是太低了?因为我们的目标不是挣到钱就可以了,我们的目标是要用好这有限的资金,不要浪费资金,特别是在当前资金不足、争资立项难度加大的情况下更为重要。

从客观上来说,由于水利建设法治化启动较晚,人们不太熟悉其内容,将水利建设法律法规束之高阁,没有想到用法律来制裁水利建设中的违法行为。与此同时的是,已经起步了多年的水行政执法却长期重在水政监察执法(即水行政管理)方面,忽视水利建设执法,如水政监察培训从来没有提到过水利建设执法,组建水政监察队伍也从来没有要求将水利建设执法纳入其中,实践中也从来没有对水利建设执法纳入考核;而水利工程建设执法监察,因为是监察部门牵头,往往注重的是水利建设中的职务违法犯罪,而忽视了对相对人的处罚。水利建设和执法方面的脱节,是水利建设执法较软的一个原因。

2.2 体制的原因

与水政监察体制相对较顺相比,水利行业管理特别是水利建设行政执法的体制不顺,这是造成目前水利建设执法力度不大的重要原因。目前,在水利建设上的管理机构主要有水利建设管理机构和水利建设质量监督机构,另外,水政监察队伍是水行政主管部门归口的专职执法队伍,这三者之间的关系怎样呢?水利建设管理机构是行政机构,但其主要从事一般的建设管理,没有明确赋予其水利建设行政处罚的职能;水利建设质量监督机构具有一定的技术性,但其是事业单位,职能上主要负责水利工程的质量和造价的控制,没有对违法行为的处罚职能;而水政监察队伍作为专职的执法机构,主要负责水政监察,即水社会管理法律法规的行政处罚,也没有对水利建设的行政处罚职能,而且水政监察队伍对水利建设的技术性工作几乎不涉及。由此可以看到,水利建设执法执行机构的缺位,实质上是水利建设执法力度不大的根本原因。

2.3 技术的原因

除体制的原因外,作为专业性较强的水利建设,其行政执法还有一个障碍,那就是技术障碍。大家都知道,水利建设工程的专业性非常强,而且隐蔽工程相当多,水利工程建设出了质量事故后,要准确查明质量事故的原因,并进而分清质量事故的责任是需要相当的专业技术知识的。如某水库质量事故,根据《水利工程质量事故处理暂行规定》(水利部令第9号),已构成了重大质量事故,但是由于水利工程专业性太强,经多次分析论证,聘请了众多的专家才基本查明原因,但经多次整治仍未完全整治好,对事故责任未完全划分清楚,整治资金没有依法由责任者承担,责任者也未得到应有的惩处(如能够提前发现并纠正,也许不会出现质量事故)。类似情况还有其他一些水利工程,这些质量事故从不同程度上造成了较大的政治和经济影响,同时也纵容了违法者,败坏了水利行业的名声。技术障碍实际上也成了水利建设执法力度不大的一个重要原因。

2.4 立法的原因

虽然国家出台了不少的水利建设法律、法规和规章,但是,无需讳言,现行的这些水利建设法律、法规、规章仍然有不尽人意之处,法律法规操作性不强、条文模糊、实施范围不清、法律法规之间冲突、法律法规规定空白点、部分条文自由裁量权过大都在现行的水利建设法律、法规、规章之间有不同程度的存在,比如,在施工单位和监理单位均不负责的情况下,如何保证水利工程的建设质量?另外,由于工程建设的分工不同,在部门分工体制上也存在着较大的争议,例如:《水利工程质量监督管理规定》第三条规定“在我国境内新建、扩建、改建、加固各类水利水电工程和城镇供水、滩涂围垦等工程(以下简称水利工程)及其技术改造,包括配套与附属工程,均必须由水利工程质量监督机构负责质量监督。工程建设、监理、设计和施工单位在工程建设阶段,必须接受质量监督机构的监督。”而建设部门也规定防洪、城镇供水工程应由建设质量监督机构负责质量监督,显然,在职能方面存在一定的争议。

在立法方面还有一个客观原因,大多建设工程法规都是以房屋建筑工程为对象制定的,忽视了水利建设的特殊性,而水利建设自身的复杂性,是房屋建筑工程所不能比的,现行的这些建设法律法规与水利建设的实际不太合身,为了弥补这种状况,水利部出台了相当多的规范性文件和技术标准,致使水利建设方面的规范性文件越来越多,众多的法律、法律、规章和规范性文件规定,没有下苦功夫是难以掌握的。在地方立法时,还有一个不好的倾向,即有的部门在地方建设工程立法时,利用牵头部门起草地方性法规规章的优势,有意无意地将其他部门的执法权收归己有,形成了所谓的“白色腐败”,如《重庆市建筑管理条例》、《重庆市安全生产监督管理条例》都存在这种情况。

2.5 执法的原因

水利建设执法力度不大还有一个原因,那就是在执法的调查取证等问题上存在难度:一是违法行为发现难,水利建设的违法行为不如河道、水土保持等违法行为容易发现,虽然发生很多,但却很难为执法部门所掌握;二是调查取证难,如违法转包,虽然发生了这种违法行为,但一旦介入调查,违法单位极容易造假,致使调查取证很难;再如串标,这也是很难调查取证的。水利建设执法不少都是与腐败案件、商业贿赂等案件相联系的,从一定程度上说,水利建设执法的难度不亚于对腐败案件的查处难度,而执法手段却相差太远;三是定性难,在水利建设质量事故中很多都要进行鉴定,而这些鉴定的技术性相当强,即使是鉴定专家,要准确地将责任归到相应的单位,其难度也是非常之大的,一些水利工程质量事故鉴定的难度甚至要超过医疗事故鉴定;四是适用法律难,由于建设法规大多由建设部门牵头以房屋建筑为对象来制定,在立法上有不少地方与水利建设的实际不符,而且在水利建设法规中还有不少模糊的表述,这在执法中很难定性,极易发生理解上的纠纷;五是执行难,比如,《建设工程质量管理条例》规定“基础设施工程最低保修期限,为设计文件规定的合理使用年限,建设工程在保修范围和保修期限内发生质量问题的,施工单位应当履行保修义务,并对造成的损失承担赔偿责任”“施工单位造成建设工程质量不符合规定的质量标准的,负责返工、修理,并赔偿因此造成的损失”以及其他的一些制度,在水利建设的执行过程中都有一定的难度。

总的来讲,水利建设中的大量违法行为尚未得到发现,不少水利建设违法行为未得到及时纠正和及时处罚,以至于造成了某些质量事故,造成了有限水利资金的损失。相对于其他水事违法行为的执法力度来说,水利建设的执法力度是较为偏软的,但水利建设执法的难度之大,使人们对此有望而却步的感觉。

3  加大水利建设执法力度的途径浅析

如何来加大水利建设的执法力度呢?可以从以下方面进行探讨。

3.1           树立水利建设法治观念

加大水利建设的执法力度,首要的是要树立水利建设也应该纳入法治管理的新观念。水利建设和水利管理不是对立的,而是统一的,是一个事情的两个方面,水利建设需要法治化管理,水利管理也要能够保证和促进水利建设的开展。水利建设离开了科学的管理,会直接影响到水利建设的质量、安全和资金的使用效率,在国家制定了相当多的水利建设的法律法规后,水利建设就与法治化管理紧密相连,再也不能脱离法律法规而独立存在了。加大水利建设执法的目的,不会阻碍水利建设的发展,而是为了保证水利建设的质量、保证水利建设的安全、提高水利建设资金的使用效率,其针对的对象主要是要求施工单位(投标单位、承包单位)依照法律和技术标准的规定以及审查通过的设计文件施工,因此,加大水利执法力度必将促进水利建设的发展,保障水利建设的安全和质量,提高水利建设资金的使用效率。

将水利建设纳入法治化的轨道,抓好建设管理,管好用好水利资金,以有限的资金发挥最大的效益,维护水利工程建设安全,搞好水利工程建设质量,这就是水利建设执法的任务,也是今后水利建设法治化管理需要树立的观念。

3.2 提高水利建设立法质量

前面说过,水利建设的法律法规、规章存在一些问题:一些概念界定不清,法律法规规定之间有空白、也有冲突等,这对执法造成了一些混乱。要解决这些问题,首先要在国家层级的立法时,注重提高立法质量;其次,在国家层级的立法尚未修改的情况下,作为地方一级立法,应在地方的立法权限范围内,在不违反国家法律法规的前提下,尽可能细化和明确水利建设的一些重大问题,并针对水利建设的特点,制定出适合水利建设的地方性法规、规章,切实提高水利建设立法质量,为水利建设执法提供强有力的支撑。在地方立法时,还要高度关注水利部门执法权问题,否则,在水利建设上需要我们执法的时候,才发现我们连执法权都丧失了。

3.3           明确水利建设执法机构

水利建设法治化管理的观念贯穿于水利建设的始终,但是,光有观念是不行的,还必须明确水利建设的执法机构。在目前水利建设所涉及的三类机构中,水利建设管理机构主要负责水利建设的日常管理,质量监督机构主要负责水利建设的质量管理,而水政监察队伍几乎没有介入水利建设中,在水利建设执法上似乎都不沾边。如何用好这三个机构,合理划分这三者的职能职责,是加大水利建设执法力度的关键。这三者中,水利建设管理机构最具有条件,但水利建设管理主要是日常管理,且人员严重不足,似乎不宜担当此重任;如果水政监察队伍来承担此任务,他们在执法程序上非常熟悉,且有利于统一执法,但他们过去从未涉足水利建设以及水利的行业管理,在水利建设的专业性方面似嫌不足;水利建设执法任务由水利建设质量监督机构来承担,一方面他们专业,另一方面他们深入水利建设的各个方面,似为有利。为了实现执法的统一,可以将水利建设执法队伍作为水政监察队伍的一个分支,以水行政主管部门名义执法,但其办公地点设在水利建设质量监督机构内部,行政上受水利建设质量监督机构领导,实行一套班子两块牌子的运作方式;如果能够配备相应的人员,将水政监察和水利建设执法(包括安全生产监督管理)统一起来,实行综合执法,设置独立的综合执法机构,与同级水行政主管部门同级或降半级,则是更好的选择。

3.4           创新水利建设执法机制

明确了水利建设的执法机构,并不意味着水利建设执法的力度就一定大了,还有很多外围的工作要做。只有将外围障碍扫清,水利建设的执法机构才能用心地去执法。首要的问题就是案源问题。执法机构虽然负责执法,但由于水利建设的很多违法行为是隐形的,如果没有进行日常管理,没有深入进去,几乎没有多少违法行为会被发现,因此,解决案源问题是水利执法的头等大事。水利建设违法行为的来源主要有群众举报、执法检查、日常管理机构移送等,而其中日常管理机构移送违法案件是其中比较关键的。除案源问题外,如何创新执法手段和破解调查取证难题是一个需要专题研究的问题。另外,执法成效也是一个比较重要的问题,水利建设由于针对的基本上是一个圈子的人,不管是设计单位、施工单位、建设单位、监理单位还是其他有关单位,都在水利这个圈子里面,执法成效就成了一个比较棘手的问题,往往存在事情调查清楚,本该下处理决定却下不了处理决定,甚至下了处理决定却不能够执行的情况。水利建设执法中诸多问题,都要求创新水利建设执法的机制,由于水利建设与水政监察在管理领域、管理对象等方面都有较大的不同,其执法机制、执法手段也应有所区别。

3.5建立水利建设执法责任制

当然,绝不能因为难度较大就放弃了水利建设的法治化管理。为了水利工程的长治久安,为了保证水利建设的安全和质量,为了提高水利资金的使用效率,水利建设执法必须迎难而上。在建立起水利建设执法队伍后,可以参照水政监察队伍的管理方式,建立水利建设执法责任制。水利建设执法责任制的内容比较广泛,但比较多的是建立执法激励制度、执法程序制度、执法评议考核制度、执法责任追究制度、执法监督检查制度、评议考核制度等有关制度。如果将水利建设执法队伍作为水政监察队伍的一个分支或成立综合执法机构,则水政监察队伍的这些制度自然适用于水利建设执法队伍。

4 结语

现代水行政管理的历史,就是水行政立法和执法的历史。从1988年《中华人民共和国河道管理条例》制定算起,水行政管理的立法历史至今已有18年历史, 而水利建设立法从1997年《中华人民共和国建筑法》制定算起,至今才9年历史;水政监察从水利部1号令《水政监察组织暨工作章程》算起,迄今已经走过了16个年头,而水利建设执法却没有有据可查的历史或标志性事件。水利建设的历史源远流长,而水利建设执法却任重道远。我相信,只要我们认真对待,历史终究会为我们写下浓墨重彩的一笔,本文也将会为此铺下第一块垫脚石,起到抛砖引玉的作用。我期待着这一天的到来。

本文在对水利建设法律依据进行综述的基础上,从观念、体制、技术、立法、执法等方面分析了水利建设执法存在的问题,并探讨了相应的解决途径。需要指出的是,本文认为,水利建设执法存在的最大问题是体制原因(即水利建设执法机构问题),因此,解决体制问题尤为当务之急,但水利建设的复杂性也决定了水利建设执法的难度不仅是体制问题,解决水利建设执法体制问题仅是一个良好的开端,是一个值得尝试的举动。

2006-06-16
 
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