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对水利工程质量监督若干问题的分析与思考

孙建伟
(水利部珠江水利委员会)

    摘要:本文主要简要分析目前水利工程质量监督存在的问题,同时,对其问题进行思考和探索。解决质量监督的首要问题是质量监督机构的定性问题,也是质量监督体制改革的方向问题;在新形势下,应该进一步研究和转变质量监督的内容和方式。

    关键词:问题  质量监督  质量管理体系  机构定性 

    水利工程质量监督是水利工程建设管理的重要组成部分,水利工程质量实行“项目法人负责、监理单位控制、设计和施工单位保证和政府监督相结合”的质量管理体制。2000年1月,国务院颁发了《建设工程质量管理条例》,第一次以法规形式规定了国家实行建设工程质量监督管理制度。 
     水利工程质量监督代表水行政主管部门对水利工程在建设实施过程中进行的监督管理,其具有强制性、指令性以及权威性等特点,与其他建设各方的质量管理体系有本质的区别。质量监督履行政府部门监督职能,不代替建设(监理)、设计、施工等单位的质量管理工作。20世纪80年代,水利工程质量监督处于起步阶段,20世纪90年代处于发展阶段,到90年代末期进入全面实施阶段,21世纪初期,质量监督工作正式走向正轨并不断完善,特别《工程建设质量管理条例》颁布以后,水利工程质量管理和质量监督管理才真正做到有法可依。随着水利工程建设管理的加强和质量监督的不断规范,质量监督工作越来越发挥了不可替代的作用,同时也面临着自身难于克服的困难以及各种新问题,面对现状和未来,有必要进行分析和思考,研究质量监督的相关问题,实现建设管理体制和质量监督体系改革的顺利开展。
    1、关于质量监督机构的定性问题
    全国水利工程质量监督机构普遍存在定性不清的问题,珠江流域(片)也如此。目前,珠江流域(片)内的各省(区)的监督机构性质、设置相异较大,主要有两种类型:一是行政单位编制,二是事业单位编制。在事业单位编制的机构有三种情况:一是全额拨款,二是差额拨款,三是自收自支。由于定性不清,也相应带来了编制不落实的问题,如,广西区的监督机构中真正有编制的仅两个。对于三级管理的地、州、市水利水电工程质量监督站存在的问题更加突出,相当一部分机构还未争取列入同级水行政主管部门的编制,个别站还没有固定独立的办公用房,甚至没有专职监督人员,造成监督工作工作不到位、权责不清、积极性不高等现象,对有效进行质量监督起不到应有的效果,甚至失去政府监督的权限和责任,严重的影响了质量监督工作开展的权威性、有效性和独立性。《建设工程质量管理条例》已明确指出“国家实行建设工程质量监督管理制度”,说明质量监督是政府部门的一项法定职责,质量监督机构是具有行政执法职能的机构,做好质量监督工作的首要任务必须尽快明确机构的定性,质量监督机构的定性问题,是质量监督体制改革的方向问题,需要国家、水利部进一步明确才能解决,建议根据水利工程质量监督机构行使的职责,质量监督机构应列入公务员序列,或者列入财政全额拨款且具有行政职能的事业单位序列,也有学者提出质量监督机构应作为水行政执法的支队等等。只有这样,质量监督才能够依据法律法规行使监督职责,保证质量监督机构的权责统一,保证了监督队伍的稳定,保证了质量监督工作的质量,从而有效的进行监督管理,保障水利工程发挥良好的社会和经济效益。
    2、关于质量监督人员的问题
    质量监督人员的问题主要三方面,一是人员结构不合理,专职和兼职人员比例不当,专职人员少,兼职质量监督人员多,出现“两头大中间小”的现象,即,要么是刚毕业的大学生,要么是已退休的老同志,他们或者缺乏工作经验或者缺乏质量监督业务知识,中间缺乏壮年中坚的技术业务骨干。目前,在建水利工程质量监督项目站的监督人员中,大部分是退休干部或刚毕业的学生,且项目站站长挂名较多。据2003年统计,总的监督人员与专职人员的比例是几倍十倍不等,如,广西区总410名/专职10名,贵州省总531名/专职43名,广东省总373名/专职92名,作为中心站来说,相对较好,如贵州、广东、福建的中心站专职和兼职约各占一半,而珠江流域分站全部都是兼职人员。虽然《水利工程质量监督管理规定》中并没有明确各级监督机构应配备多少比例的专职监督人员,但从实际工作开展以及质量监督的行政职能来看,专职人员比例偏低难于有效进行质量监督工作,也无法保证质量监督的工作质量,因为兼职质量监督人员本身有自己的岗位工作,精力和时间均难以满足质量监督工作的需要。二是人员素质不高,在基层的地、州、市较为突出,一方面是学历、职称偏低,二方面是专业结构配备不齐全、不合理,尚不能满足质量监督工作的需要,质量监督本身具有行政执法和技术监督的双重职能,监督人员不仅要熟悉熟悉国家和水利部有关的法律法规、规程规范和技术标准等,更要具备发现问题和解决问题的能力,因此,监督人员必须具备较高的综合素质。三是质量监督员的从业资格尚未解决,2004年5月《国务院关于第三批取消和调整行政审批项目的决定》,取消了质量监督员资格审批,水行政主管部门无法对监督员进行资格认定,影响了质量监督工作开展的连续性。针对上述问题,应建立科学的质量监督人员管理制度,明确工程质量监督人员的配置和相应的具体资格,包括专业类别,工作年限,专业职称等,通过法定的培训和资格考试或审核,取得从业上岗资格。
    3、关于监督经费的问题
    当前质量监督经费主要来源是财政拨款和收取监督费,但更多的质量监督机构的工作经费主要通过收取建设单位监督费来解决。这样造成三方面的影响:一方面监督收费低、收费少,难于满足正常的工作开支。以往的收费按建筑安装的工作量的0.15~0.25%收取,但后来的国家物价部门要求对于实行监理的工程的质量监督费为0.5~1‰。这对于是全额拨款的监督机构或有为有大工程支撑的机构来说,1‰经费作为补充费用是勉强的,但对市一级机构,特别对于属于自收自支完全独立的单位,其景况就更甚,如,经济比较落后的广东省云浮市核定为0.5‰,清远市为0.8‰,工程小而分散,即使核定为2.5‰也难支撑得住。水利工程大多在偏远的山区,交通不便,工期长,但监督任务又艰巨,很多小工程所收质量监督费用只够跑一二次工地,对这些单位,要养专职质监人员很不容易,更谈不上监督的正常开展。另一方面,质量监督机构使代表水行政主管部门对水利工程质量及建设各方的质量行为进行的强制性监督管理,一旦执法与收费挂钩,执法的的天平必将倾斜,政府的执法监督行为带上了经济活动的色彩,这样既影响了质量监督机构公正、客观、独立地开展工作,也降低了政府监督的权威性,甚至使一些人误以为质量监督机构与业主是经济合同关系,还讨价还价,使政府行为处于难堪、被动的局面。三方面,由于质量监督经费较紧张,无法配备现场检测仪器设备和专门的交通工具,质量监督手段落后,主要凭监督人员的工作经验和业务水平,靠肉眼观察和查阅资料,难以提高监督水平。 所以,水利工程质量监督的经费应由国家财政解决。
    4、关于监督内容和方式的问题
    4.1、质量监督工作事务性较多,与政府监督职能不相称。目前的水利工程质量监督工作内容除了项目划分认可、主持单位工程外观质量评定、工程项目的质量核定、建设各方质量体系复查之外,还包括一些微观、事务性的管理工作,如,大型枢纽建筑物的分部工程质量等级核定,参加重要隐蔽工程及工程关键部位的质量等级核定(这部分的工作是很繁重的),单位工程质量等级核定,单位工程验收和阶段验收时提供工程质量评价意见等等,同时作为监督机构和人员均要盖章和签字以及编写质量评定报告,有的甚至直接参加业主组织的具体工程技术工作,这无疑给本来已经任务繁重的质量监督机构很大的压力,质量监督人员不知不觉地进入质量实体的具体工作中,成了工程质量实体的组成部分,无法起到政府的应有的监督作用。所有这些,都与政府职能不相符合,质量监督机构应从微观的质量管理工作中脱离出来,真正作到对工程质量实行宏观的监督管理,起到监督与促进的作用。 
    4.2、重视工程质量实体的监督,忽视了对业主(建设单位)、设计、施工、监理、金属制作安装及设备供应等单位的质量行为进行有效的监督。在工程建设中,建设各方的质量行为、质量保证体系、质量检验体系对工程质量影响重大,但对这方面并没有很好监督到位,反而把自己套进了质量实体的具体行为中去,所以应从重视质量实体的监督转变到注重质量行为的监督,实现工程实体质量监督和质量行为监督并举的同时,以行为监督为主。
    4.3、外观质量评定缺乏统一标准,人为因素影响大。自1995年以来,全国水利工程质量评定采用了统一的表格,对外观质量也提出了更高的要求,并把外观质量作为质量等级评定的重要指标,然而,至今,全国或流域或省(区)并没有对外观质量提出比较统一的标准,具体操作难度和人为影响大,常常带有某种倾向性和随意性,使工程实际与评定不相符,有的甚至简化程序、“闭门造车”,个别工程项目由于意见不一致导致监督站与建设各方矛盾的激化,这样评出来的优良工程失去实际意义,所以制订统一的外观质量标准很有必要,建议尽快针对工程的功能、类别和规模制订相应的可操作性的标准。
    4.4、非水利部门投资工程的缺乏水行政主管部门的质量监督,水行政监督的权威性不够。一些非水利部门以及企业、私人老板等投资的大中型水利工程、农业综合开发的水利项目、节水灌溉工程、水土保持水利工程项目、人蓄饮水工程等工程项目,这些项目在某些地方质量监督尚未得到完全落实,这对水行政主管部门的质量监督来说,无疑是一种缺陷和遗憾,如长洲水利枢纽工程既没有当地水行政主管部门的监督,也无流域机构的监督。《水利工程质量监督管理规定》明确“在我国境内新建、扩建、改建、加固各类水利水电工程和城镇供水,滩涂围垦等工程及其技术改造,包括配套与附属工程,均必须由水利工程质量监督机构负责监督”,所以质量监督工作的范围有待拓展,以实现水行政主管部门依法监督的权限。
    4.5、质量监督的方式有待改善。目前的监督方式以抽查为主,设站现场监督和巡回监督两种方式,有些工程项目实行联合监督。抽查应包括两方面:质量检测检验资料的抽查和工程本身的质量检测抽查,在具体工程质量监督实际中,质量监督行为本身的工程质量的检测并不多,仅依靠他人的成果,凭自己的业务水平作出判断。随着建设管理体制的改革深入发展,质量监督机构的定性的明确,监督方式应进行转变和调整,建议从以下几方面考虑。第一方面,从现场设站监督向巡回检查监督转变。除了特殊和重大工程外,其他工程项目应采用巡回监督更为合适,从我国执法部门的执法方式看,很少有专门为某事件驻点执法,从现实看,在建工程项目多,监督人员少,一味强调设站并不现实,即使设站也效果不佳,巡回方式应该具有阶段性、连续性、针对性,同时,结合建设稽察联合执法,将更有效的发现问题、解决问题,由于质量监督是全过程的,有利于对质量管理存在的问题进行全程的跟踪并有效的进行督促落实,提高稽察整改的到位率。第二方面,从单一机构监督向多方机构联合监督转变。这种联合可以是双方也可以是多方,可以是平级单位也可以是上下级单位,但必须明确监督机构的责任方,这个转变更符合质量监督本身的实际,也有利于监督的公平性。从多年质量监督工作的实践来看,联合监督的效果是好的,能够及时掌握流域水利工程质量状况,相互交流和学习质量监督管理经验,取长补短,共同促进,不断提高业务水平。从维护河流的健康生命出发,流域重点工程、大型水利枢纽工程应由流域机构与地方水行政主管部门联合监督。第三方面,工程项目实行“谁主持竣工验收,谁实施监督”已成为水利工程建设体制改革的发展趋势,水利工程的质量涉及安全、环境保护等公众利益,其验收是政府行为,如果仅水行政主管部门几天能发现质量问题是很困难的,而对验收后造成的质量责任问题负责也是不公平的,所以,质量监督采取“谁验收,谁监督”的原则,由项目竣工主持单位主持单位同级质量机构负责项目的质量监督,符合当今水利工程建设管理体制的要求和特点,使验收更能教好的把握关系到人民生命财产安全的质量问题。第四方面,质量等级明确规定分为不合格和合格,取消优良等级,以便与国家标准建筑工程程相一致,既符合国际惯例,也有利于进行监督管理。同时,建立“验评”分开制度。
    5、关于质量监督管理规章制度的问题。
    现行《水利工程质量管理规定》与《水利工程质量监督管理规定》都是在《建设工程质量管理条例》颁发之前制定实施的,因此,急需进行修订,建议修订的原则要体现《建设工程质量管理条例》的精神,使工程质量监督的具体规定要与现行行政体制改革相一致,重新明确质量监督职责、工作内容、监督方式。另外,对相关的质量评定规程规范、质量标准也要进行修订,有些规范已十多年未修订,有些设计规范变了,施工规范没有相应修订,在执行上有配套难的问题。特别是新材料、新工艺的广泛运用,而施工规范、评定标准却没有及时颁发,具体操作受到制约,水利部的评定标准适合于大中型项目,概括性强,适用范围广,使得一些中小型工程项目中一些单元,甚至是一些常用的单元工程等没有相应评定标准。所以应结合新技术、新工艺、新材料的应用以及水利工程建设内容的不断更新,建议进一步完善,使具体的监督更加合理化、科学化,便于操作。
    6、关于质量监督技术支撑的问题
    应把质量检测和质量信息作为质量监督的技术支撑。目前主要存在两方面问题,一是质量监督机构与质量检测机构的关系不明确,难于发挥质量检测在质量监督中的作用。珠江流域各省水利厅(局)以及流域机构均设置水利工程质量监督机构和质量检测机构,为水利工程质量起到很好的检测和监督作用,但检测机构的设置却十分不一样,有的是作为监督机构的下属单位,有的是挂靠在设计单位,有的是挂靠在科研单位,有的是具有独立的法人等。为了有效的加强对水利工程质量的监督和检测工作,建议检测机构应具有独立的法人地位,事业编制,作为相应的质量监督机构下属单位,为水利工程的建设各方以及质量监督机构提供有效的检测和服务工作,作为质量监督的技术支撑。二是质量监督信息沟通缺乏应有的信息平台,仅举办交流会议是不够的。应建立在建水利工程质量数据库,实现一定范围的资源共享,使水利部(流域机构)与地方水行政主管部门的质量信息、流域机构与重点工程(大型水利工程)建设单位的质量信息、质量监督机构与建设管理部门之间的质量信息,得到有效的沟通和共享,为水行政主管部门的建设管理、工程验收、稽查等决策提供快速且直接的质量信息资料。

 

2005-11-23
 
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