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珠江口水利工程涉嫌非法占用海域案对当前水行政执法工作的几点启示

(吕树明   水利部珠江水利委员会   510611)

一、基本案情
    本月8日,中国海监南海总队(下称南海总队)在国家海洋局南海分局举行了对广东省珠海市堤围管理中心(下称堤围中心)涉嫌非法占用海域的行政处罚听证会。
    据悉,从去年4月起,堤围中心对珠海市西区海堤小林联围达标加固工程草塘湾堤段应急工程进行施工。工程沿珠海市金湾工业区三灶镇机场快速公路对原海堤进行加固,总长度约3公里。该工程作为广东省城乡水利防灾减灾工程已于今年1月基本完成。
去年11月,南海总队在执法检查中发现该工程实施了填海,遂立案进行调查。经过全面调查取证,南海总队提取了堤围中心违法用海的大量证据,并于去年12月8日向该中心发出了《关于限期办理海域使用手续的通知》。然而该中心拒绝办理海域使用手续,不配合执法检查,拒绝签收相关法律文书。为此,南海总队做出以下行政处罚:责令堤围中心退还非法占用海域,并处以非法占用期间该海域面积126亩应缴纳的海域使用金15倍的罚款94.5万元。
    堤围中心认为该工程属于水行政主管部门管辖,海洋行政主管部门无权对其作出行政处罚,故不服该行政处罚,并提出听证,再次使"河海之争"摆上桌面,成为人们关注的焦点。

二、焦点:珠江口到底是河域还是海域?应归谁管辖?
    双方就西区海堤小林联围达标加固工程草塘湾堤段应急工程建设区域究竟是河是海?应不应该接受海域法的调整出现了较大的分歧。堤围中心聘请了广东省水利厅法规处卢志坚为其代理人,申辩称堤围中心已取得珠海市计划委员会的批文、工程建设许可证,在水利主管部门办理了相关手续,程序合法、手续完备,不存在任何过错。法制日报、中国青年报、南方日报、中国海洋报、广东电视台等中央及地方媒体也都派记者旁听了此次听证会。
    据了解,这场听证会至今尚未有结果,但其引发出来的珠江口附近水域是河是海的争执,已十分引人注目。其实我们都知道,这已是困扰当地多年的"老大难"问题了,也是我们流域机构进行珠江河口管理必须涉及的问题。在工作实践中我们发现,2001年7月起实施的《广东省河口滩涂管理条例》与2002年实施的《中华人民共和国海域使用管理法》在管理范围上出现了交叉重叠或条文衔接方面的问题,如对海域定义的不明确,对管辖部门的不明确等。
   全国人大环资委主任委员毛如柏不久前到广东考察时也曾强调,出现河海之争的主要症结在于相关部门对法律的理解上存在误区,是对法律的理解、解释不全面造成的。

三、启示
    笔者认为:作为本案的局外人,与其根据事实问题,运用立法原理,引经据典对案例作深入剖析,从法理上来评判两者的理由谁充分,倒不如从另外一个侧面透过案件来思考我们当前水行政工作。
    思考一:
    作为流域机构首先要全面掌握、运用、处理好流域内不同法域(大陆与港澳地区)、各有关自然环境资源法之间,特别是地方性法规、民族自治条例、经济特区地方性法规、部门规章、地方政府规章和相关规范性文件中关于自然环境资源立法方面的冲突,按立法法的原则和程序解决彼此间的冲突。这是解决冲突最直截有效的办法。因为珠三角这一地区有立法权的主体多而杂,地方法规往往为了本地方利益而与流域整体利益产生冲突,不能想当然认为地方与中央"规定"有抵触,地方的"规定"一定无效。我们知道,根据立法法原则,对于省级人大所制定的地方性法规,不要说国家部委(如水利部),就是国务院,也无权直接否定或要求其撤消。所以,我们依法治水,不应只停留在水事法规的掌握及其收集汇编成册的基础工作层面上。
    思考二:
    针对流域内存在"多龙管水"的局面,要树立全国公务一盘棋的大局意识,各负其责,团结治水。入海河口作为一个地理区域来说,各有关管理部门的职能在这里出现了交叉重叠,但并不意味着就要互相排斥,互相取代。河海地区要少一些争议,多一些理解与沟通。为此,一方面需要在今后各有关立法部门征求制定或修改有关条例和行政规章意见中,对海域定义和管辖部门进一步加以明确,进行必要的衔接,使水行政和海洋行政主管部门的相关工作协调好,在管理的地理范围有交叉重叠的珠江河口区域,形成各自依法履行职责和共同监督管理的机制,因为毕竟交叉重叠管理好过留下管理死角。另一方面,必要时,可联络流域内相关行政部门,如环保、海洋、港监等涉水部门,联合举办关于自然环境资源的行政执法理论与实践研讨会,或建立水事民主协商机制、联合执法机制等,来交流执法经验,协调理顺因法律体制、行政管理关系存在问题的影响。不要单纯认为"这是制度的问题,只要从立法上没有理顺这种关系,这类的问题就始终无法解决"。因为受立法的技术、利益等原因影响,法律规定之间出现冲突是不可避免的,纵观其他国家的内国法也都存这种冲突现象。用什么办法来解决作为制度的法律之不足呢?就要靠作为方法的法律和作为理念的法律来弥补。
    思考三:
     立法是基础,执法是关键,没有公正的程序,就没有公正的执法。珠江委目前正研究部署规范完善珠江委行政审批程序,制定了《珠江水利委员会行政许可审批程序规定》,开创了全国七大流域机构之先河,这是珠江委在流域水行政执法能力建设的一大举措。对于即将成文下发的《规定》,笔者建议应融入《行政程序法》(草案建议稿)的立法精神、原则和一些主要亮点。如在基本原则方面,除了融入程序合法、公开、参与、公正、正当、效率等原则外,还可融入了合理原则和诚信原则;在行政决定一般程序中,可规范和细化了调查程序,规定"电子行政行为"的程序;把听证程序和行政信息公开程序分别列为独立的部分等。确保出台的《规定》具有前瞻性,符合呼之欲出的《行政程序法》的立法精神和原则。
     同时,要梳理水事执法依据,理清楚所执行的有关法律法规和规章以及珠江委"三定"的相关规定,认真贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》和《关于推行行政执法责任制的若干间意见》,树立流域机构的形象。
   思考四:
应对当好"珠江代言人"重任的挑战,加强流域水行政执法的理论与实践研究,为建设绿色珠江提供法制保障和政策支持。河流代言人不是一句口号,是具有深层意义的法律内涵,而建设绿色珠江是新时期的治江思路,要求我们在掌握工程技术规范的同时,更应把握和运用好法律这一最高的社会行为规范。鉴于现行全国水利系统在水政培训中没有统一的水行政专门教材,平时培训内容只是根据相关的行政法学基本原理结合具体的水事法条,建议成立《(珠江流域)水行政执法理论与实践》课题组,从水行政执法的概述(原则)、执法依据、执法主体、执法行为、执法监督等方面入手,开展探索性的研究,待成果成熟后,可推广作为水行政培训教材。更重要的是通过理论与实践的研究,夯实我们的工作基础,强化流域机构的整体形象。因为在水权、排污权转让的前沿理论研究中,我们已经落伍了。
思考五:
加强珠江委的法务队伍机构建设,提高行政执法公信力、降低行政风险,同时,为珠江委及委属企事业单位的经济建设保驾护航。在建设法治国家的进程中,公务员代表政府的形象,其法律意识、法律思维水平直接影响人民群众对法律的信仰和对政府的信任,"官大钟准"(谁的行政级别大谁说了算)已经不适宜法治社会的要求。另外,现行的行政许可法最大的立法成就就是引入了信赖保护原则,这将无疑增加了行政审批机关因行政行为(包括合法与过失)引起的行政赔偿或补偿的风险。而目前,我委取得法律职业资格证书的人寥寥无几,与工程技术人员相比,真是"一条腿长,一条腿短",走起路来迟早会摔跤,这在上世纪集资和房产开发热潮已给出我们留下了惨痛教训。因此,建议成立法务(顾问)机构或恢复政研室(也可通过强化行政监察机构的职能),来负责审查委制定的规章制度(俗称"红头文件")及行政审批内容的合法性(包括内部管理规定,如劳资制度、物业管理制度等),同时,也为委和委属企事业单位的经济往来,提供法律帮助。
  思考六:
    因对法律的不同理解引发的"河海之争",应引起我们对珠江流域片相关问题,如"国际河流"一词存在不同理解的深思。在当前工作实践中,我们习惯性对流经我国与邻国的"多国河流"或"界河"称为"国际河流",并正式出现在各种文献中。对此,笔者呼吁有必要规范化称谓(或正本清源)。因为在国际法中,关于河流制度中的"内河"、"界河"、"多国河流"、"国际河流"概念,已有特定的法律内涵。界河是流经两国之间并作为两国领土分界线的河流,多国河流是流经两个或两个以上国家领土的河流,而国际河流是通过条约规定对所有国家开放航行的多国河流,国际河流一般允许所有国家的船舶特别是商船无害航行。因此,规范"国际河流"称谓,既是应对"入世"的需要,也是正本清源、减少因概念理解不同引起纷争的需要。
   总之,该案留给我们的思考还很多,回头如再进一步假设,堤围中心不服该行政处罚,提起行政诉讼,如法院最终适用《中华人民共和国海域使用管理法》的规定,认定水利主管部门对堤围中心的审批行为越权,属无效审批,那么,又该给我们留下什么思考呢?

2005-09-29
 
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