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试阐释“河流代言人”概念的法律内涵

    摘 要:通过对“河流代言人”概念、主体法律地位、法律性质的论述,从社会规范中的法律视角,来审视“河流代言人”概念蕴含着的公共行政体制的法治理念、环境资源法学的基本理念。并对如何看待“河流代言人”理念中体现出来的人与自然的关系,以及如何对人与自然的关系进行法律定位,如何当好“河流代言人”,从制度、方法、理念上进行理性思考。
    关键词: 河流代言人   人与自然关系   法律制度  

    水是生命之源,河流是人类文明的摇篮。一个时期以来,社会各界对我国水问题给予了高度关注,许多专家学者对流域管理以及河流健康的尺度进行了探讨,提出了许多建言。针对新形势下流域机构如何定位,水利部汪恕诚部长2004年9月在珠江水利委员会干部大会上指出:流域机构在新形势下要成为河流的代言人,要成为生态的代言人,要维护河流健康生命。这是用公共行政体制理念全新对流域机构工作职责的准确定位,揭示了一种新型的人与自然的本质关系。当前,各流域机构正围绕如何维护河流健康生命、做好河流代言人,献计献策,出现了千帆竞发,百舸争流的新局面,但纵观所有论断,大多是从技术规范和自然法则的角度加以探索。笔者认为,不论是“河流伦理”、“河流生命论”理念,还是“河流代言人”概念,都属于社会科学的范畴,所以,有必要从社会规范中的法律视角,来审视“河流代言人”概念蕴含着的公共环境法治理念,从法律制度、方法、理念上进行理性思考。
    一、从法律制度看“河流代言人”的概念
    “代言”一词古称“代皇帝草拟诏书”,现指“代表某方面发表言论”(详见《汉语大词典》、台湾《大辞典》),“代言人”指“代表某方面发表言论(为一定的个人或社会集团、社会组织的利益说话)的人”。所谓“河流代言人”,直观的意思就是代表河流说话的人,包含着人与自然两个要素的相互作用,蕴含着“人与水(自然)和谐相处”的理念。首先,必须将“河流代言人”概念分为广义和狭义,因为目前,还存在着“多龙管水”、“政出多门”的行政体制,流域机构的权能只限于水行政领域,且与行政区域交叉,流域机构要成为“河流代言人”,其代言人角色只能是狭义概念上的“河流代言人”;其次,从表象来说,“河流代言人”概念是新时期流域机构江河治理中的工作方针、思路、立场和角色,是一种拟制的概念,属于伦理学范畴;最后,从现行法理学说看,“河流代言人”不是一个法律概念,但究其实质,却渗透了环境资源法学的基本理念,随着“人与自然和谐共处”理念的升华引起的第三次法律革命,或许将来有朝一日,“河流代言人”会将与监护人、代理人一样成为一个具有特定法律内涵的法律名词。
    《水法》确定了“国家对水资源实行流域管理与行政区域相结合的管理体制”,突出了水资源的统一管理和流域管理,明确了流域管理机构在水资源管理领域的法律地位,赋予流域管理机构在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和水利部授予的水资源管理和监督的重要职责。从这些法律制度的具体规定中引伸来看,“河流保护神”、“河流代言人”这些伦理学概念与法理学的监护人概念有着异曲同工之处,都包涵着一方主体为另一方主体利益履行法定的义务,不同的是,一个是人与自然关系,一个是人与人的关系。河流不会说话,也没有行为能力,当然,要由流域机构充当其“监护人”。所以,既然《水法》赋予了流域机构“法定监护人”法律资格的内涵,那么流域机构要以法律监护人的理念,义不容辞地履行和担负起维护河流健康生命的法律权利和义务。
    二、透过“河流代言人”的概念看主体法律地位
    流域机构要成为“河流代言人”,那么,首先要分析“河流代言人” 概念的法律性质,它属于何种法律范畴,主体法律地位如何,权利义务关系如何,行为构成要件如何等等问题,只有分析清楚以上问题,才能在履行和担负“河流代言人”重任时,做到不越位、也不缺位。《水法》已明确了流域管理机构的法律地位,从行政法学理论体系来说,流域机构不是国家行政机关,但在行政法律关系中却能充当是行政主体(法定授权的组织),因此享有行政职权,行使的是公权力,属于行政法范畴(公法)。“河流代言人”概念中的“代言人”在法律关系中的主体地位,按目前的法理学原理,属于民事法律关系的一方主体,行使的是民事权利义务,属于民事主体的范畴(私法)。所以,站的角色不同,法律地位也不同,权利义务的内容也不同。
    当然,流域机构成为“河流代言人”的定位,并不因为角色变换而造成职权贵削弱,相反,换位思考,更能使流域机构在履行职能时的思维模式得到拓展,由官本位向民本位思维转变,更符合未来的行政体制改革方向。由于长期以来受传统的计划经济观念影响,我们在水行政管理方面还存在一些薄弱环节,习惯于靠投资带动发展,不善于运用市场机制,习惯于用行政手段去管理行业,不善于运用法律手段,习惯于工程建设,不善于社会公共管理。所以,从某种意义上说,“流域机构要成为河流代言人,维护河流的健康生命”理念,符合了传统“行政管理体制”向“公共行政体制”转变的理念。
    三、“河流代言人” 概念蕴含着“公共行政体制”的法治理念
    当前,建立“公共行政体制”是行政体制改革的核心目标,“公共行政体制”不同于我们所熟悉的“行政管理体制”。所谓公共行政体制,即代表公共利益,执行公共意志,行使公共权力,制定公共政策,管理公共事务,提供公共服务,满足公共需求的行政体系和管理制度。公共行政体制是民主政治的重要表现形式,它有助于各级行政机关更加明确自己的角色和职责。过去流域管理机构的公共行政管理能力比较薄弱,缺乏公共行政管理的社会化取向,在新形势下,敏锐地以“河流代言人” 概念定位工作角色,体现了流域机构由河流开发利用管理者向“河流法定监护人和保护神”的角色转变,以适应水资源实行流域管理与行政管理相结合 管理体制的要求,是“公共行政体制”建立过程中的先行者,例如珠江委今年初实施的珠江压咸补淡应急调水行为是公共行政管理的一次成功尝试。
    纵观我国每条大江大河,都流经不同的行政区域,在经济社会不断发展的今天,为了各自的利益,沿途社会各界都来争吃河流这块“唐僧肉”。流域机构从维护整个流域生态环境健康的观念出发,在开发和保护两者中,选择了保护为主角色,担负起河流生态代言人的重任,代表公共利益,执行公共意志,以全局利益对抗局部的地方保护主义,是“公共行政体制”思维的集中体现,也是找准了流域水资源管理体制本来角色。流域管理是人类遵循自然规律探索出来的一种管理体制,是以水资源的自然流域特性和多功能属性为基础,体现了按流域为单元确立人与自然的关系。
    四、“河流代言人” 概念,是环境资源法学研究中关于“人与自然关系”的桥梁
    环境资源法是一个新兴的、独立的法律部门,环境资源法学是当代发展最为迅速的一门新兴、交叉学科。不少学者认为,是环境资源法学的发展引起了法律的第三次革命,推动了法律和法学的蓬勃和可持续发展。其中,“人与自然和谐共处”是环境资源法学最具有特色的基本理念,它建立在人与自然共生共荣发展的思想基础之上,包括非常丰富的内涵,是人类现实利益与理性智慧、科学态度与道德精神相结合的产物,是构建环境资源法学理论体系和环境法律体系的出发点。“河流代言人”在沟通人与自然,建立和谐共关系中,起到不可估量的桥梁纽带作用。
从某种意义来说,“河流代言人”还是环境法学其他理念,如环境正义、环境秩序、环境安全、环境公平的化身和灵魂。
      五、对“河流代言人” 概念体现的“人与自然关系”法律定位的反思
    人与自然的关系,是客观存在、无法逾越和不可忽略的。古代法律和法律理念中,一般反映出人对自然的敬畏和顺应关系;近代以来的法律和法学理论中,一般反映出人支配自然、利用自然的关系。在当今所处的环境危机时代,如何看待法律中体现出来的人与自然的关系,以及如何对人与自然的关系进行法律定位,已经成为法学理论必须面对和解决的问题。  
    一直以来,主流观点认为,处理人与自然关系的规范是技术规范,不是社会规范,最大佐证是在开发和利用自然过程中,广大科技工作者通过运用科学技术,创造和积累了丰富的物质基础,让水利人引以自豪的是,我们也是利用科学技术改造自然的能手,但在水泛面前,我们还不安宁。我们都知道,法律是调整人与人的关系,是一种社会关系,主流法理学理论认为法律是不能调整人与自然关系的。近年来,“人与自然和谐共处”成为环境资源法学理论的基本理念,法学界对于人与自然的关系是一种什么样的关系、法律能否调整以及怎样调整人与自然的关系,存在着截然相反的意见和实质性的分歧,展开过热烈的讨论。无论是主张还是反对将人与自然关系作为环境资源法调整对象的环境法学者,都没有反对过环境资源法当中存在大量的调整人与自然关系的法律规范。
笔者认为,不管是否同意将人与自然的关系纳入法律的调整对象,但要否认法律中存在一种人与自然的关系,恐怕是一件很困难的事情。所以,流域机构要在人与自然这一重要关系中找到如何当好“河流代言人”切入点,真正为河流、为生态环境代言。
或许今天各流域机构关于如何当好“河流代言人”的论题,明天会成为破解人与自然的关系能否成为环境资源法的调整对象这一法学理论研究中的“歌德巴赫猜想”的钥匙,我们期待着。
    六、流域机构要当好“河流代言人”,要透过“一个流域一部法律”这条古老的国际河川法箴言,深入考量在其背后蕴含的法律原理、原则和规律,论证体系及社会目的
    我们流域机构现在提出“当好河流代言人,维护河流健康生命”的主旋律,应该以追求人与水的和谐状态为法律目标,并在由工程水利向资源水利、最终向生态水利转变的治河实践中,探索和完善人与自然关系的法律理论,来推动法律调整人与自然关系学说的发展。今天我们探讨如何当好“河流代言人,维护河流健康生命”问题,不要孤立地采用自然科学技术规范,需要综合运用法学、经济学、哲学、历史学、生态学、生物学、环境科学、生态伦理学甚至宗教学等多学科的知识,来寻找新的研究视角,为今后环境资源立法(流域内制定统一的江河法),为当好广义概念上的“河流代言人”提供科学理论依据。
由于地理和时空不同,各流域机构情况可能不尽相同。地方法规往往为了本地方利益而与流域整体利益产生冲突,如何协调,如何建立“流域管理与区域管理相结合的管理体制”?需要制定流域管理法,以“一个流域一部法律”的形式解决。同时流域机构要全面掌握、运用、处理好流域内不同法域(指珠江流域港澳地区)、特别是地方性法规、民族自治条例、经济特区地方法规、部门规章、地方政府规章和规范性文件中关于环境资源立法方面的冲突,按立法法的原则和程式解决冲突。
    另外,笔者还认为,目前最有前景,最有理论价值的着眼定,是要积极推动建立健全环境资源公益诉讼制度,所谓环境公益诉讼制度,是指任何公民、社会团体、国家机关为了社会(环境)公共利益,可以以自己的名义,向国家司法机关提起诉讼。用法律形式赋予一切单位(当然包括流域机构)和人个以诉讼权,来弥补目前流域机构在流域行政执法中遭遇的难题,以民事主体的地位、以“河流代言人”的理念,对一切有损河流健康、有损生态平衡的违法、侵权行为,通过民事法律来救济,便可真正做到法律意义上的代言人,随时随地做到“有言可发,发之有效”。
    综上所述,“河流代言人”概念是华夏五千年文明驯水史上一次认识上的质的飞跃,符合科学发展观,合乎自然生态规律、社会经济规律和人与环境相互作用的基本理念。其蕴含的“人和水(自然)和谐相处”的理念,在环境资源法学研究和环境资源法制建设、公共行政体制建设中都具有重要的理论意义和实践作用。

(作者:吕树明 水利部珠江水利委员会 510611)


参考文献:
1、 崔伟中:《人与自然和谐相处及珠江水资源管理若干问题的思考》(珠江委“理论与实践”专题学习简报)
2、 江  平:《法律:制度 方法 理念》
3、 蔡守秋:《调整论——对主流法理学的反思与补充》,高等教育出版社                                                                 2003年版
4、 薄贵利:《建立和完善公共行政体制》(中共广东省委中心组理论学习简报)

(作者声明:本文不许转载)

 

2005-07-28
 
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