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预防和解决省际水事纠纷流域机构任重道远

李亮新

       

2005年6月18长江委水政局挂职锻炼工作的第5有幸见证了鄂豫两省边界丹江荆紫关水事纠纷河段防洪工程复工建设协议签字仪式在长江水利委员会举行,河南省、湖北省、水利部及长江委四方代表在“鄂豫两省边界丹江荆紫关水事纠纷河段防洪工程复工建设协议”上签字。6月30 日至7月8日,我作为长江委派驻现场对防洪工程进度进行确认的成员之一,亲身体验了鄂豫两省边界丹江荆紫关水事纠纷的敏感性和复杂性,深感流域机构在预防和解决省际边界水事纠纷工作中能有所作为,同时责任和困难也很大。

一、荆紫关水事纠纷的历史由来及艰难的调处过程

    鄂豫两省丹江荆紫关河段,位于汉江支流丹江中游的上段,距丹江口水利枢纽100km左右,左岸是河南省淅川县荆紫关镇,右岸是湖北省郧县白浪乡,河段内丹江大桥下的马饮桥至老河坝长约3km的省界河段是水事纠纷的频发地段。1957年,郧县白浪乡开始在右岸修建1号坝;1963年淅川县荆紫关镇开始在左岸修建店子坝,当时双方都是为了防止洪水冲毁耕地,修坝也是经双方同意的。但后来在未经协商的情况下,双方相继修筑丁坝将洪水挑向对方,引发水事纠纷。经两县协商,矛盾曾一度缓和,但问题并未解决。1973年矛盾激化,发生械斗,双方各有伤亡,事件发生后,两省各级政府多次协调,未达成协议。1976年经中央有关领导指示,两省政府及水电部、农林部派出人员再次赴现场协调,经反复协商,两省达成了《关于解决湖北省郧县丹江公社和河南省淅川县荆紫关公社边界水利纠纷问题的协议》,该协议是纠纷发生后两省签订的规格最高的一份协议,但双方都未认真履行协议,只拆去了部分阻水、挑水工程,仅相安数年。此后10多年,虽经各方协调,但双方矛盾难以调处,争斗不断。为彻底根治河道,避免纠纷的发生,1992年长江委提出通过统一规划、统一实施防洪工程的措施,从根本上解决水事纠纷的思路,得到了水利部的同意。1995年水利部批准了长江委编写的《鄂豫两省边界丹江荆紫关水利纠纷河段防洪工程规划报告》(以下简称:“九五规划”),“九五规划”确定的工程建设的主要任务:一是按20年一遇防洪标准设计,修建、加高加固两岸堤防;二是兴建三座涵闸;三是清除该河段内阻水丁坝及高滩、芭茅等行洪障碍,核定投资750(现已大大突破该投资规模)万元。长江委规计局负责组建该工程建设项目法人,通过招标,选择了郧县水电工程队和淅川县第三建筑工程公司作为施工单位分别承建了两岸的工程。工程自2000年元月8日开工,后因湖北省白浪镇郭沟村村民严重阻挠施工,于20008月停止施工。

    由于工程尚未按“九五规划”全部实施,2004年夏秋汉江流域发生秋汛,该河段最大流量为2642m3/s,2000年修建的右岸(湖北段)3号坝加固段长136m,其中43m有不同程度的水毁,为了安全度汛,湖北省郧县水利局拨专款进行水毁坝段修复,于04年5月8日、5月17日和6月9日对冲毁的三号坝进行清基、筑浇、砌石时,河南省淅川县荆紫关镇部分村民前往阻饶,两省水事纠纷再起,群众械斗一触即发。水事纠纷发生后,湖北省郧县和河南省淅川县人民政府分别行文,请求长江委前往现场协调处理。2004年6月15日长江委水政水资源局和规划计划局组成调查组,会同鄂豫两省有关水行政主管部门赴纠纷现场察勘、调查和协调,两县、镇人民政府均派员参加了现场调查的配合工作。调查组在调查期间,受到了两次大规模的群众围堵。调查组在调查期间分别在白浪镇、荆紫关镇召集两省代表座谈,听取双方意见,在现场召开了两省参加的协调会。协调会上,两省意见分歧较大。双方矛盾的主要焦点是:湖北方坚持认为,为了确保安全度汛,应尽快修复水毁工程;河南方坚持认为,郧县白浪镇自行修复的水毁工程必须拆除,如必须进行修复,要按照“先拆后建”、“双方对等”的原则进行,而且须报长江委批准后,方可实施。如果不拆除原有违章丁坝,即使长江委批准,也将会带来纠纷的升级。

    为了进一步调处鄂豫两省边界丹江荆紫关河段水事纠纷, 2004年7月9日长江委在武汉主持召开了鄂豫两省边界丹江荆紫关河段水事纠纷协调会,水利部政策法规司、鄂豫两省水利厅及长江委有关部门和单位的领导和代表参加了会议。会议经过充分的协商和认真的讨论,一致认为:水利部批准的 “九五规划”是解决鄂豫两省边界丹江荆紫关河段水事纠纷的基础,应尽快按“九五规划”的要求实施未完工程,并形成了会议纪要。会议明确水毁工程的修复由长江委负责按原设计标准组织实施,地方不得自行修复建设。会议要求两省应做好基层政府和群众工作,创造良好的施工环境条件,为修复水毁工程和未完防洪工程的复工创造条件,并在施工过程中成立现场协调小组,负责协调本省工程的施工矛盾,以保证工程的顺利进行。会议还对防洪工程的复工方案、质量监控等方面,提出了具体要求。会后,两省成立了现场协调小组,两省水利厅分别致函长江委报告复工条件已经具备,请长江委尽快组织复工。为此,长江委重新组建了荆紫关水事纠纷协调领导小组和建设办公室机构,积极组织工程复工各项准备工作。调整充实了荆紫关建办人员、与原施工单位进行了衔接并落实了施工任务、调整了建设监理单位。并于2004年10月6日,建办、监理单位和设计代表进驻荆紫关施工现场,进行现场复工准备工作,力争尽快开工;但因当地两镇政府对复工意见分歧较大,建办和监理人员在荆紫关工地近二个月,在协调无进展、复工无希望的情况下,于2004年12月份撤离了荆紫关工地。

    2004年11月2日,长江委王忠法副主任率水政局、规计局负责人到湖北省水利厅与厅领导协商,要求水利厅加大协调力度,并建议省政府有关领导担任协调组组长。2005年2月底,湖北省调整了协调领导小组成员,并要求长江委再次组织协调,尽快复工。2005年3月3日,长江委再次在武汉就荆紫关水事纠纷河段防洪工程续建项目复工实施方案召开两省水利厅的协调会议。会上长江委提出了复工方案,湖北省表示完全赞同;但河南方未能同意复工方案,同时表示按会议精神进一步加大协调力度,做好县镇等地方政府和老百姓的说服工作。会后,湖北省协调领导小组根据会议精神积极开展了协调工作,并正式来函同意按长江委提出的复工方案及时复工建设。长江委荆紫关建办、监理等人员于3月14日进驻施工工地,等待复工。但河南省一直没有反馈意见,工程仍不能开工。

    2005年4月18-19日,长江委副主任王忠法、徐安雄率委有关部门负责人赴郑州市,就丹江荆紫关水事纠纷河段防洪工程续建项目复工建设有关问题,与河南省协调领导小组进行协商,河南省刘其文省长助理、水利厅于合群副厅长等参加了会议。会上长江委荆紫关建办汇报了工程复工方案,经过认真讨论,会议达成了共识,明确了复工建设方案,即第一阶段同时拆除右岸(湖北)2#、6#和左岸(河南)12#丁坝,第二阶段拆除左岸10#和右岸4#、5#、7#丁坝的同时实施湖北水毁工程修复,第三阶段同时拆除右岸9#、10#和左岸13#、14#丁坝,第四阶段完成余下工程项目。会议还确定了复工时间为2005年4月26日,全部工程计划于今年7月底完成。但4月22日,河南省水利厅经与县、镇协调后,又提出了新的施工方案。4月30日长江委副主任王忠法、徐安雄率委有关部门负责人将河南省提出的方案与湖北省水利厅协商,但未能达成一致。自此,长江委建办、监理等人员进驻施工工地又近两个月仍不能开工。

    随后一个月,经水利部政法司和长江委反复与湖北、河南两省协调,达成一致意见。2005年5月30日,长江委和水利部政策法规司在武汉共同主持召开了鄂豫两省边界丹江荆紫关水事纠纷河段防洪工程复工方案协调会,湖北、河南省丹江荆紫关水事纠纷河段防洪工程建设协调领导小组成员参加了会议。会议分别听取了河南、湖北省对鄂豫两省边界丹江荆紫关水事纠纷河段防洪工程复工建设进度计划的意见,并就防洪工程的复工建设进度计划和下一步施工协调工作等进行了充分的协商和认真的讨论,形成会议纪要。6月18日,河南省、湖北省、水利部及长江委四方代表在“鄂豫两省边界丹江荆紫关水事纠纷河段防洪工程复工建设协议”上签字,决定防洪工程于2005年6月22日复工,目前工程正有序、快速推进。

二、几点体会

    省际水事纠纷一般呈现复杂、敏感、多样和突发的特点,涉及到社会安定团结,严重干扰纠纷所在地的经济发展,社会各界非常重视。预防和协调解决流域内省际边界水事矛盾和纠纷,是流域机构水行政管理的一项重要职责,为此流域机构应从以下几个方面着手开展工作:

    1、认真开展省际边界河流的调查研究,掌握第一手资料,弄清楚省际边界河流的数量、水资源特性、行政区域、当地经济发展状况、人口分布等,尤其要重点关注易引发水事纠纷的敏感地区和河段。

    2、抓紧开展省际边界河流的统一规划。由于省际边界河流地区经济相对落后,缺乏有效抵御自然灾害的手段,在治理开发过程中,特别是在洪涝灾害面前,相邻各方当然优先考虑己方利益,由于水的特性,单方在考虑维护自己的权益的同时,往往会使对方受到损害。而且纠纷发生后,地方政府往往仅从本地区利益出发,一般不会统筹考虑,更不会设身处地为对方着想。只有统一规划,由流域机构代表中央政府统筹考虑边界河流的治理开发和水资源利用,才能有效避免水事纠纷的发生。

    3、统一编制水量分配方案。由于经济的快速发展、人口增加,水污染加剧,水资源短缺的矛盾越来越突出,“争水”业已成为省际水事纠纷的焦点,因此在调处纠纷中,既要依靠法律手段和行政手段,更要尊重事物的客观规律,从科学、合理地解决水资源分配问题入手,编制省际河流水量分配方案,为调处纠纷提供科学依据和技术支撑。

    4、省际边界河流是流域机构水行政管理的重点地区,流域机构要加强水政监察队伍和水政监察基础设施建设,加强监督管理,以有效手段杜绝省际边界河流违法水事案件的发生,避免水事纠纷发生。

                                

2005-07-13
 
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