设为首页 加入收藏
| 网上投稿 | 邮箱登录 | 网上留言|
返回首页
 你现在的位置:首页>>专题专栏>>珠江水利论坛>>论文荟萃
注重水利工程建设与管理 维护珠江健康生命

孙建伟

(水利部珠江水利委员会,广州,510611)

  :根据水利工程建设与管理现状,分析水利工程的建设与管理存在的问题。从建设与管理的角度出发,探索维护珠江健康生命,建设绿色珠江的途径和流域机构作为河流代言人的基本措施。

主题词:  健康生命  建设管理  工程管理  水利工程  绿色珠江

1、前言

2004年9月6日,水利部部长汪恕诚在珠江委干部会议上明确提出了流域机构要成为河流的代言人,要维护河流的健康生命作为流域水利工作的制高点,同时,在2004年全国水利厅局长会议上强调指出,流域机构要义不容辞地担负起河流生态代言人的重任。要从生态保护和维护河流健康生命的角度来确立工作方针、原则和规划,正确处理好开发与保护的关系,把工作的制高点放在维护河流的健康生命上。上个世纪90年代以来,经济建设飞快增长,“98大洪水”以后的,水利建设投入增大,人们对河流的索取多于关心。水是生命的源泉,绿色是生命的象征,建设绿色的珠江、绿色的水工程、绿色的涉水工程、绿色的水生态,对于南方这条温柔而美丽的河流来说更赋予丰富的内涵和健康的生命。所以,作为流域机构水利工程的建设与管理的工作者有必要根据新时期治水思路和流域机构的地位对水利工程的建设与管理进行分析与探索。

    2、珠江流域经济、社会、水资源的特点

珠江是我国七大江河之一,珠江流域片包括珠江流域、韩江流域、澜沧江以东国际河流(不含澜沧江)、粤桂沿海诸河和海南省,跨越云南、贵州、广西、广东、湖南、江西、福建、海南等8省(自治区),总面积为79.63万平方公里,其中珠江流域我国境内面积44.21万平方公里,另有1.1万余平方公里在越南境内。珠江流域内多为山地和丘陵,占总面积的94.5%,平原面积小而分散,仅占5.5%。总的地势是西北高,东南低。西北部为平均海拔1000~2000米的云贵高原,在云贵高原以东是海拔在500米左右的两广丘陵,广西以及云贵高原东部广泛分布着石灰岩,以云南的石林和桂林的山水最为典型,珠江下游的冲积平原是著名的珠江三角洲。

    2.1特殊的地理位置,水系复杂

珠江流域涉及行政区域8省(自治区),包含了香港和澳门特别行政区。内地与特区管理体制差异较大,各地水利工程建设重点不一。同时,珠江水系纵横,珠江三角洲地区河网密布,主要水道近100条,形成关系复杂的河网区,是世界上最复杂的河口之一

    2.2东西部经济发展不平衡

整个珠江流域的经济发展不平衡,东西部差异大,以2000年的统计资料为例,地处下游的广东省GDP达9662亿元,约占流域GDP总值的73%;流域各省(自治区)人均GDP最高值是最低值的9倍多。西部人员向东部流动,东部的资金向西部投资建设。

    2.3 水资源丰富,但时空分布不均
    珠江片水资源总量为5186亿m3,人均水资源量3093 m3,是全国人均水资源量2244 m3的1.5倍。但水资源的时空分布很不均匀,径流高值区多年平均径流深可达1000~1600mm,低值区仅为50~300mm。但水资源可利用量不高。
    2.4自然灾害频繁,水问题日益严重
    珠江的自然灾害主要是洪灾、干旱以及咸潮的影响,主要集中在珠江中下游地区和珠江三角洲。近年来,发生了“94.6”、“94.7”、“96.7”、“98.6”等大洪水,损失惨重。2004年由于降雨量严重偏少,水库蓄水量不足,珠江流域旱情肆虐,已连续两年干旱,尤以广东、广西、海南省旱情严重。流域遭遇50年来最严重的旱情,珠江三角洲地区遭受近20年来最为严重的咸潮,涉及1500万人的用水安全受到严重威胁。另外,由于流域内经济的快速发展,人口激增,人为活动频繁,造成了严重水质污染和水土流失。
河道水体到遭到不同程度污染,超Ⅲ类水(含Ⅲ类)河道占评价河长的54%,特别是珠江三角洲地区,面积仅占流域5.9%,而废污排放量占流域58.6%。珠江处于亚健康状态。

    3、水利工程建设与管理的现状与存在问题

3.1、水利工程建设。据统计,珠江流域(片)目前已建成大、中、小型水库16336座,其中大型水库68座,中型水库625座,大、中型水库总库容691.63亿立方米,调洪库容212.92亿立方米;大、中、小型水闸8521座,其中大型水闸103座,中型水闸400座;江海堤防5800多条,总长23050多公里。各项水利工程发挥了防洪、发电、灌溉、供水、航运等综合效益,为保障人民生命财产安全,促进社会安定和经济发展,提高城乡人民生活水平发挥了重要作用,尤其是“九五”、“十五”以来取得了长足的进步,但是由于水利建设起步低,区域经济发展不平衡,与流域片经济和社会发展的要求不相适应,水利建设需要与可能的矛盾仍然十分突出。另外,近年来由于经济的发展以及建设开发热潮的兴起,出现了私营企业投资开发建设水利工程,特别是水电站等经营性工程,有的甚至出现圈河建设的现象,工程建设管理出现盲区和空白点。再者,非水利口建设管理的水利工程,水行政主管部门无法参加建设管理,甚至对工程项目不了解,难于发挥应有的水行政监管力度。

3.2、水利工程建设管理。主要以执行基本建设程序为中心,落实“项目法人责任制、建设监理制、招标投标制”。政事、政企分开、权责明确的项目法人管理模式已经逐步取代了传统形式的建设管理模式,并在水利建设管理中占据主导地位,工程建设管理逐步规范,项目法人责任制全面推行;建设监理制全面实施,监理市场已经形成,设计监理和移民监理初步形成;监理、施工、勘察设计、重要设备及材料采购等方面招标投标进一步落实,招标代理和评标委员会的管理及评标方法得到规范。建立比较健全的“质量保证体系、质量检查体系和质量监督体系”,明确目标,加强管理,保证了工程质量。以整顿和规范水利工程建设市场秩序为主线,强化政府部门的监督检查,加强水利工程招标投标管理监督工作。但是,项目法人责任主体不明确,责任制很难落实到位,项目法人管理水平低,管理行为不规范,专业素质差,项目法人组建不科学。招标投标制度不完善,落实不到位,行政监督缺乏有效手段,监督力度不够,招投标投诉处理机制不健全。现场监理人员数量和监理手段难于满足监理工作的需要,监理人员水平不高。工程验收工作缺乏规范,验收工作滞后。

3.3水利工程质量监督。质量监督机构代表水行政主管部门,按照“政府监督、项目法人负责、社会监理、企业保证”的原则,以“监督、帮助、促进”为原则,对工程建设各方的质量行为和质量实体进行强制性的质量监督,工程质量明显提高,质量管理得到规范。但质量监督机构性质定位不清,质量监督专职人员缺乏,人员素质偏低,缺乏应有的质量检测手段和技术支撑,对涉及公共安全的重要部位缺乏强制性检测,质量监督的权威性和有效性不够。

3.4、现行水利工程建设与管理规程规范、规章制度以及质量标准对加强水利工程建设与管理起到应有的作用。但难于满足法律法规以及新形势下的建设与管理要求,建设与管理缺乏有效性和权威性。如,工程验收、质量管理等方面不能完全适应当前技术发展和管理的需要。

3.5、水利工程管理。主要是审查河道管理范围内建设项目,针对流域内涉河建设项目种类多、涉及行业部门多等特点,对发放同意书、核定施工方案、防洪专项验收等几个关键环节进行了规范。水利工程管理规范化、法制化、现代化建设初步形成。但是,水行政主管部门内部仍存在“重建轻管”思想。涉河建设项目管理还比较薄弱,现有法规、规章不完善,可操作性不强;项目法人法制意识淡漠,有的地方行政干预严重,致使有些涉河建设项目不按有关规定报水行政主管部门或流域机构审批;有些项目审批把关不严,监管手段落后,执法力度不够。河道整治、建设桥梁、码头、临河建筑物等建设项目,没有附具同意书而履行了基建审批程序,特别是在建项目和续建项目,这种情况更为普遍。

    4、注重建设与管理,维护珠江健康生命

我们已经进入了21世纪,作为流域机构和水利人,应以珠江流域水利的可持续发展支撑珠江流域社会经济的可持续发展为己任。水利是我国国民经济的重要基础设施,我国也是一个发展中的国家,随着珠江流域社会经济的发展,随着国家中西部开发战略的实施和城市化、工业化进程的不断加快,为了满足社会生存和发展的需要,必须进行大规模的水利工程建设,修筑大坝、堤防,建设水库、水电站等,满足经济建设的涉水工程如桥梁、码头、房屋建筑也相继建设。在七大江河中,珠江是一条美丽的河流、温柔的河流。然而,如果无序的开发、盲目的建设、简单的管理,美丽、温柔的珠江将无法承受人们对她无穷的索取。所以在水利工程建设与管理中,当好珠江代言人,维护珠江健康生命,建设绿色珠江,是水利工程建设与管理的最高境界。我们有必要站在流域机构的地位上,从水利工程建设与管理的角度上,认真研究维护河流健康生命,作为河流代言人的地位、依据、条件、能力以及相应的对策。

4.1、与时俱进,完善建设与管理相应的规章制度

作为河流的代言人,仅有水利部部长的论述和专家的探讨是不够,相应的法律地位和规章制度才是依据和保障。《中华人民共和国水法》等有关法律法规以及水利部相应的规章制度是我们开展工作的基础,水利部应该针对流域机构的定位,与时俱进,理顺关系,坚持科学发展观,在新的形势下,根据有关法律法规,对水利工程建设与管理的规章制度作出相应的修订,特别要尽快出台《水利工程验收管理规定》、《河道采砂管理办法》等,修订《水利工程建设程序管理暂行规定》、《水利工程建设项目管理规定》、《水利工程质量管理规定》、《水利工程质量监督规定》、《堤防工程施工质量评定与验收规程》、《河道管理范围内建设项目管理的有关规定》等。在此,我委应该强化流域管理机构的职能,充分发挥其规划、管理、监督、协调、指导等方面的作用,逐步建立权威、高效、协调的流域管理体制和适应社会主义市场经济要求的流域水利工程建设与管理机制及相应的政策法规体系。依据《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国河道管理条例》、《建设工程质量管理条例》,按照《国务院关于加强公益性水利工程建设管理的若干意见》(国发[2000]20号)、国务院办公厅转发《水利部关于加强珠江流域近期防洪建设若干意见的通知》(国办发[2002]46号)的要求,加强对流域控制性或跨省、自治区的防洪骨干枢纽、国际界河及河口重点整治工程建设的管理。针对干流堤防建设管理中存在的突出问题和流域骨干防洪水库陆续建成的实际,尽快研究制定《珠江堤防工程建设管理办法》以及相关重点工程建设管理办法。

4.2依法行政,加强水利工程的建设与管理。

第一,进一步全面落实项目法人责任制、招标投标制、工程监理制和合同管理制,继续整顿和规范水利建筑市场秩序,抓资质管理,把市场准入关,加强工程建设管理,确保工程建设质量和投资效益。严格工程建设项目的基本建设程序和强化工程验收制度,继续作好重点建设项目的协调、指导、服务和验收工作。加强对工程建设的领导和监督检查,落实责任制,加大对工程建设的稽查力度。第二,强化水利工程质量监督的有效性、权威性和独立性,努力做到“制度到位、人员到位、监督到位”,不仅要注重质量实体的监督,更要注重质量行为的监督。明确质量监督机构作为依法行政的政府机构。第三,严格按照有关法律法规的规定,认真做好珠江河道管理范围内建设项目的审查工作,严格把关,坚决杜绝越权审批和审批不严现象,同时要增强服务意识,提高审查效率。加强河道的监督管理和水行政执法,严禁非法围垦或以其他形式侵占河道。大力推进水利工程管理规范化、法制化、现代化建设,重视水利工程管理目标考核。

4.3、加强能力建设 ,造就一批优秀的建设与管理队伍

绿色珠江、绿色水工程、绿色水生态,需要对珠江的治理、开发、建设进行有效的管理。水利工程的建设与管理工作是个复杂而又艰巨的任务,维护珠江健康生命,作好代言人,自身的能力建设是基础,也是基本条件。能力建设应包括:一是基础资料和信息管理系统的建立,建立珠江流域在建和已建水利工程数据库,实现一定范围的资源共享,实行三条信息沟通渠道,即:流域机构与地方水行政主管部门的信息沟通渠道、流域机构与重点工程(大型水利工程)建设单位直接的信息沟通渠道、委内各职能部门之间的信息沟通渠道;二是必要的工程质量检测设施的建设;三是作好代言人所必备的技术支撑和相应的专家库建设;四是培养和造就一批优秀的水利工程建设与管理人才是关键。就是要建立起既有高深的理论知识又有丰富的实践经验、既懂技术又懂管理、既有专业技术职称又有技术岗位资格的复合型人才。

4.4、理顺关系,明确管理责任

流域机构的重新定位,需要相应的管理主体和管理责任。目前,水利工程的建设管理主要分中央项目和地方项目,中央投资和地方投资以及多种经营的投资方式进行划分和管理,诚然,就建设管理而言,流域机构难于在流域重点工程建设、河流治理开发等方面发挥代言人的作用,所以水利工程的划分和管理应该以工程的规模、类型、级别以及在流域上的地位进行划分和管理。

4.5、研究新问题,维护河流健康生命

在工程建设管理方面,近几年来,珠江流域出现了私营企业投资开发建设水利工程,随着经济的发展,特别是“泛珠三角”区域经济社会协调发展以后也将继续出现。有的工程项目甚至出现无审批、无质量监督、无验收的工程,开发者往往从市场经济的观点,忽视了水利工程建设管理程序以及建设管理制度。另外,一批非水利口的水利工程也相应开工建设,各地水行政主管部门和流域机构介入少,工程建设缺乏监管,这对流域机构如何维护河流的健康生命提出新的课题,这也是我们建设管理的难点。我们应该针对这些问题,摸清情况,提出对策,严格基本建设程序,加强建设管理,发挥流域机构的作用,强化水行政主管部门的政府审批、质量监督以及工程验收职能。同时,水利工程的建设,一方面发挥了良好的经济效益、社会效益和环境效益,另一方面也对生态产生一些不同程度的负面影响,由此所带来的生态问题、移民问题等应引起我们的高度重视,重视在工程建设、运行管理等各个阶段的生态环境保护工作,制订相应的对策和措施,实现水电开发与生态环境保护协调发展,实现人与水环境和谐共处。关注当前水利工程建设的热点,探索水利工程项目建设管理的代建制和水利工程验收与质量评定分离办法,研究对涉及公共利益与安全的非政府投资水利工程的管理。在工程管理方面,随着经济建设的快速发展,涉河工程的建设,特别是临河、穿河的设施,码头、房屋建筑等建筑物审查、以及续后的建设管理等工作也是我们面临的挑战,因为项目建设的各部门包括水利系统本身,由于自身利益的考虑或者经济利益的驱动,往往忽视了或者就不愿意经过本环节的审批,或者是经审批后的建设项目不按审批的范围和标准进行建设

4.6、转变观念,共建绿色珠江

水利工程的建设与管理是维护珠江健康生命的重要组成部分,需要各部门的团结协助,也需要我们进一步转变观念,共建绿色珠江,使珠江成为流域人民“生命河”和“绿色经济河”。第一注重建设管理,更要注重规划设计,水利工程的建设必须服从珠江流域综合利用规划和防洪规划。第二不仅要注重主体工程的验收,也要积极关注和参与水土保持项目的验收。水土保持、生态建设应与工程建设同步设计、同步施工、同步投产。第三建设与管理部门应主动联合水行政执法部门,加大对影响水工程安全和河流安全的处罚力度。第四建设管理与工程管理应密切相结合,改变重建轻管的思想,研究建设后工程运行管理的新问题。

 

 

 

参考文献:

1)王秋生。对珠江流域水利发展战略的几点思考;《人民珠江》.2004(6)

2)孙建伟。与时俱进,依法行政,加强珠江流域水利工程的建设与管理;《人民珠江》;2002(增刊)。

2005-03-02
 
[∷打 印∷][∷关 闭∷]

主办单位:水利部珠江水利委员会 承办单位:水利部珠江水利委员会信息中心
粤ICP备11053349 Copyright©2007 珠江委网站版权所有  
建议使用 IE6.0以上版本进行浏览,最佳显示1024x768