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严格水资源管理需要尽快制定《珠江水量调度条例》

水政水资源处  吕树明

    水资源是基础性的自然资源和战略资源,是生态环境的控制性要素,直接关乎经济社会能否可持续发展。在2009年全国水利工作会议上,回良玉副总理代表国务院,提出了实行最严格的水资源管理制度的要求。同年,水利部陈雷部长在全国水资源工作会议上作重要讲话,明确提出了实行最严格水资源管理制度的基本思路和工作框架,强调要围绕水资源的配置、节约和保护,划定水资源开发利用红线、水功能区限制纳污红线和用水效率红线。今年刚颁布的中央“一号文件”聚焦水利问题,强调全面推进实行最严格的水资源管理制度,标志着我国实行严格的水资源管理制度正式启动,在国内外引起巨大反响。
    实行最严格的水资源管理制度,关键是要不断完善并全面贯彻水资源管理法律法规,不折不扣地落实各项水资源管理制度,划定水资源管理的“三道红线”并严格执法监督。对于水资源相对丰富,但时空分布不均的珠江流域,如何贯彻落实这一水资源管理战略,需要因地制宜,实行有针对性的方法与措施。针对珠江流域的枯水期的水资源供需矛盾存在的问题,必须尽快制定《珠江水量调度条例》,加强水资源配置和调度管理,优化各项调度方案,完善调度管理制度,健全调度机制和手段,提高供水能力保障,更好地贯彻落实最严格的水资源管理制度,保障珠江流域城乡生活、生产和生态用水需求,实现水资源的优化配置和可持续利用。
    一、实行最严格的水资源管制度,是解决珠江流域水资源问题的宏观要求。
    珠江流域由西江、北江、东江以及注入珠江三角洲诸河等水系所组成,流域总面积为45.37万km2,水资源总量为3360亿m3。据统计,流域内已建大、中型水库电站700多座,总库容845 亿m3。
    珠江水资源总量虽然丰富,但时空分布极不均匀,水旱灾害严重。随着经济社会的发展,水资源的供需、开发利用与保护的矛盾日益突出,具体表现在:
    (1)防洪风险日渐加大。珠江流域雨强大、雨时长,加之地域辽阔,支流众多,上中游属山区,中下游无湖泊调蓄,洪水汇流速度快,极易形成峰高、量大、历时长的灾害性洪水。珠江的洪水威胁主要来自西江,但长期以来,对西江洪水缺乏有效调控手段,上世纪九十年代以来,西江连续发生“96•7”“98•6”和“05•6”等多次大洪水,给广西浔江沿岸、梧州市及西江下游造成较大洪灾损失。珠江流域经济发达地区多位于流域中下游,具有地势低、河道缓、过境洪量大的特点,沿海地区还面临频繁的风暴潮威胁。随着经济社会的发展、人口的增加、财富的积累,防洪的压力越来越大。目前西江干流缺乏防洪控制性工程,河道堤防标准低,岩滩至大藤有10多万平方公里的无控区,“拦丰补枯”调蓄能力低,另一方面,珠江干流已建成或在建的大型骨干水电站主要由电力部门管理和调度。鉴于以上原因,国务院办公厅转发《水利部关于加强珠江流域近期防洪建设若干意见的通知》(国办发[2002]46号)中提出:“要依据《水法》、《防洪法》、《河道管理条例》,抓紧起草配套法规……。针对干流堤防建设管理中存在的突出问题和流域骨干防洪水库陆续建成的实际,研究制定有关加强堤防建设和防洪骨干水库调度管理的办法。”
    (2)降雨水量时空分布不均,水资源调配能力不高。珠江流域虽然水量充沛,年降水量1100~2300mm,但时空分布不均,全年降水集中在4~9月,占年降水量的80%。地表径流年内分配也不均,枯水期径流量仅占全年的11~33%,最枯3个月(12月、1月、2月)的水量约占年水量的7%,其中1月份的水量仅占年水量的2%。水资源时空分布极为不均,因此对径流调控能力要求高。目前,珠江蓄水工程总库容及兴利库容分别仅占珠江年均径流总量的11%与6.7%,水资源开发利用程度低于全国水平。由于西江干流和重要支流等缺乏具有流域性调控能力的枢纽工程,近年来在枯季期间又遇连续干旱,年降水量连续几年低于多年平均降水量,缺水问题严重威胁并影响到流域工农业生产和城市供水安全。随着流域经济社会快速发展,对流域水资源的需求越来越大,流域水资源调配能力不足的矛盾日益凸显,特别是珠江三角洲地区,由于当地水资源调配能力较低,水资源供需矛盾尤为突出。
    (3)局部地区缺水问题严重,重点地区水资源安全保障能力低。珠江流域片内滇东南地区、桂西南及黔东南地区、桂中盆地、雷州半岛等地区资源性缺水严重;滇东南、黔中、桂中、琼西北等大部分地区由于供水工程不足,存在工程性缺水问题;珠江三角洲、粤东、粤西、南北盘江等地区出现水质性缺水。流域内农田有效灌溉面积偏少,人均仅有0.4亩,农业还没有从根本上改变靠天吃饭的被动局面,数千万农村人口的饮水安全问题尚未解决。珠江局部地区水资源短缺,已经成为当地经济社会发展的突出制约因素。据《珠江片水资源公报》,2006年珠江流域用水总量631.35亿m3,水资源开发利用率为17%,人均用水量为526 m3,高于全国平均水平427 m3,流域内的广东省用水量约占珠江流域总用水量一半以上的53%,其中珠江三角洲用水量为194.98亿m3,占珠江流域总用的30%。珠江三角洲地区是流域最主要的用水地区,也是珠江水资源供需矛盾最为尖锐的地区,由于受拦蓄条件的限制,其供给水源主要利用外来水源,近年来枯季由于咸潮影响,供水安全问题已严重制约当地经济的发展,成为事关珠江三角洲地区长远发展及港澳地区长期繁荣稳定的全局性问题。
    二、实行最严格的水资源管,加强水资源配置与调度是解决珠江三角洲地区供水安全问题的根本途径
    珠江三角洲位于珠江下游广东省中南部,毗邻香港和澳门特别行政区,是我国最早实施改革开放的地区,经济社会发展迅猛,无论是国内生产总值还是出口总额都居全国前列,在全国经济社会发展中具有举足轻重的战略地位。据统计,2007年珠江三角洲常住人口4491万人,国内生产总值25415亿元,人均5.7万元。珠江三角洲地区以占全国不到0.4%的国土和3%的人口,创造了全国十分之一的国内生产总值和全国八分之一的财政税收,在我国经济社会发展格局中承担重要角色。珠江三角洲地区毗邻港澳,战略位置特殊,是实践“一国两制”的重点区域,也是中央规划全国发展战略,制定各项政策,进行水资源规划配置管理必须予以关注的重点区地。2009年1月,国务院公布的《珠江三角洲改革发展规划纲要》提出,要建立合理高效的水资源配置和供水安全保障体系,保障珠江三角洲及港澳地区的供水安全,以促进珠三角新一轮经济腾飞重铸辉煌。
    1、珠江三角洲地区供水存在的主要问题
    (1)城市化和工业化发展迅猛,对区域供水安全带来严峻挑战。近年来由于区域内人口增长加速,城市化进展迅猛,带来的直接后果是供水压力的进一步增大。据统计,珠江三角洲城市化率由1980年的32.5%提高到2004年的84.6%,而 1980年珠江三角洲的用水总量仅为84亿m3,1993年用水量增加到140亿m3,年递增率为4.01%,其中,城镇生活用水年递增率为14.16%,工业用水年递增率为9.24%,农业用水年递增率为1.34%,说明用水增长的需求主要是城镇生活用水和工业用水。2006年珠江三角洲用水总量已增至195亿m3。例如目前广州市中心区西北片现有水源地已无法保证城市发展的用水要求,正积极规划西江引水工程,方案提出2010、2020、2030年设计取水规模分别达到390万m3/d、443万m3/d、493万m3/d。珠江三角洲地区水资源开发利用率高达80%以上,人均拥有水资源量仅772 m3,远低于珠江流域人均2651 m3和全国人均2200 m3的水平,万元GDP用水量也低于全国水平。因此,通过挖潜加大当地水资源开发利用和通过控制节水潜力增加供水保障能力的作用并不明显。
    此外,珠江三角洲地区在水资源短缺的情况下,还承担着向香港、澳门两个特别行政区供应淡水的重任。
    (2)受拦蓄条件限制,珠三角地区供水安全对河道依靠程度高。由于地形的限制,珠江三角洲地区没有地理条件建设大型的拦蓄水工程,直接从河道内提水是珠江三角洲供水的主要方式。由于小型蓄水工程和引提水工程受河道天然来水和上游水库电站发电用水的影响,供水保证率不高,因此对河道过境水的依赖性强。 例如该地区2004年供水量205.07亿m3,其中蓄水量25.52 m3,引水量58.55 m3,提水量110.50 m3 ,引提水量占87.6%。由于珠江三角洲依赖于流域上游的入境水程度高,当上游河道来水减少,又面临咸潮影响时,供水安全十分脆弱,会严重影响珠江三角洲经济社会发展和社会稳定。
    (3)受咸潮上溯影响,城市供水安全形势严峻,经济社会发展受阻碍。近年来,珠江上游来水量减少,河口咸潮上溯明显增强,澳门、珠海、广州、中山、江门等城市供水受到不同程度影响。近年来咸潮影响呈现一些新的特点:一是持续影响时间长,平均年份一般一至两个月左右,干旱年份则长达三四个月之久;二是影响范围大,不仅涉及澳门、珠海,而且影响珠江三角洲大部分地区,受影响人口超过上千万人;三是发生频度高,尤以近四年冬春季节最为严重;四是危害程度深,2005年、2006年澳门、珠海的供水咸度曾达400-800毫克/升,最高超出国家饮用水标准3倍多。咸潮问题严重影响了河口地区城市供水安全,引起中央的高度重视和社会各界的普遍关注,成为区域经济社会发展和社会稳定的影响因素。
    咸潮上溯期间,珠江三角洲地区水厂取水口被迫上移或停歇产,不仅生活、生产受到严重困扰,城市形象和投资环境方面也受到一定影响。咸潮所及地区的一些工业企业和建筑业因用水含氯度过高而被迫停产或半停产,大片农田被咸水浸渍,蔬菜被咸死,淡水养殖的鱼虾死亡,经济损失不小。沿海及河网地区生态环境受到不同程度的破坏。因此,咸潮是临海河口区除洪涝、台风之外另一类比较严重的自然灾害。
    2、解决珠江三角洲地区供水安全问题的根本途径是实施珠江水量统一调度
    要解决制约珠江三角洲经济发展的瓶颈的供水问题,必须建立合理高效的水资源配置和供水安全保障体系,建立骨干水库群联动机制,充分掌控珠江上中游已建大型水库的拦蓄作用,加强对水资源时空调控,实行水资源统一调度管理,发挥骨干水库工程的最大综合效益,保障珠江三角洲及港澳地区的供水安全。 
    (1)实施水量调度,可以调控河道流量,为水资源综合利用提供保障。流域水量调度是流域水资源配置和管理的重要手段,也是流域梯级开发的必然。通过水量调度,充分发挥水利工程建设的兴利作用,促进水资源的合理调配和可持续利用,从而保障经济社会的可持续发展。实践表明,水量调度从应急调度走向有预测、有计划的常规调度,有利于增加调度行为的可预测性,从流域和区域资源配置的角度,统筹考虑、及早预测,对水资源进行优化调度。水量调度在保证水电开发目标的同时,能够提高枯水期西江干流、郁江和珠江三角洲主要河道的保证流量,抬高保证水位,进一步保障沿线工业生产用水、农业灌溉用水和城乡生活饮用水安全,同时又能够大大提高下游河道的环境容量,改善枯水期水质,满足河道内生态环境用水要求,还改善了下游通航条件,保证了正常的航运安全。通过实施水量调度,能够充分发挥已建水库的水资源配置、水生态安全方面的综合效益,大大提高水资源的综合利用效率,达到多赢的效果。
    (2)实施水量调度,可以提高保证流量,为水资源优化配置奠定物质基础。河道保证流量是水资源配置和水量、水权分配的基础。珠江水资源时空分布不均,在每年汛末枯季初期,如何在确保防洪安全的情况下经过骨干水库群联合优化调度最大限度地利用这段时间的降水资源,从骨干水库统一联合优化调度、降水资源的有效拦蓄,到降水资源河道内直接利用。可通过现有骨干水库统一调度,大大提高西江及珠江三角洲主要河道整个枯水期保证流量,为珠江水资源总体格局的最终形成提供稳定的供水水源,为珠江中下游地区水资源配置奠定“高保证率”的物质基础。近几年的实践表明,在现有条件下,加强骨干水库水量调度,是提高水资源调控能力,化解珠三角供水危机,优化配置流域水资源的重要手段。通过对流域水量调度,能够有效调控天然来水过程,满足下游补水要求。
    (3)实施水量调度,可以增强枯季流量,为河流健康生命提供保障。从五次水量调水效果分析,通过水量调度可以增强珠江三角洲枯水期径流动力,明显改善三角洲主要分流河道水质状况,极大改善分流河道的水生态环境,有利于西江干流和珠江三角洲河道岸边水生物栖息地的保护和天然湿地水量交换,避免特枯月份因径流量太小河道水质的全面恶化、水源地水质和水生态环境遭到破坏。从而大大改善珠江主要河道的水环境条件,为建设绿色珠江,维护河流健康生命提供根本保证。
    另外,近年来随着珠江流域经济活动加剧,水污染事件时有发生,给社会造成较大的影响。例如鉴江支流跨省(广东—广西)苯泄漏污染事件、北江镉超标的严重水污染事故,都直接威胁到下游城市饮水安全,引起下游沿江居民的恐慌,影响了社会稳定。水量调度作为缓解污染的措施,是提高流域主动应急能力、减缓突发性水污染危害的重要手段,利用水的自净功能,通过水库合理调节流量与水量,控制污染水体活动范围,稀释污染水体,增加水环境容量,以改善水质,有效缓解和化解河道水环境污染。
    三、实行最严格的水资源管制度,迫切需要制定《珠江水量调度条例》
    近年来受流域持续干旱,上游来水偏枯和河道变化的影响,珠江三角洲接连发生咸潮,澳门、珠海、中山、广州等地区1500多万居民饮水安全受到严重威胁,供水安全问题成为该地区社会经济发展的严重制约因素。对此,党中央和国务院领导高度重视,多次作出批示,要求妥善解决珠海、澳门等珠江三角洲地区的饮水安全问题。国家防总从2004年底至今连续五年分别批准实施珠江水量统一调度,有效地缓解了上述地区的供水紧张局面,取得了良好的经济、社会、政治和生态效益,积累了丰富的水量调度管理经验。但在水量调度过程中暴露出的矛盾,以及现有流域水资源统一调度管理法规不完善等问题,迫切要求国家以行政法规的形式尽快制定《珠江水量调度条例》。
    1、珠江水量调度管理过程中暴露的诸多矛盾,迫切要求立法确保调度管理措施制度化。
    (1)水量调度管理涉及面广、协调难度大。连续五年的水量调度主要是依靠行政手段来实施,但由于珠江中上游各类水库水电站分属不同地区和行业,牵涉部门多,协调难度大,受利益驱动,违反调度纪律,不执行调令的情况时有发生;另外是管理难度大,流域内涉水部门之间职能交叉、缺失,没有形成规范化、法制化的协调机制,单靠行政手段协调各方面的关系难度非常大。例如,在水量调度过程中,就出现过电网企业以行政级别高为由,拒绝派高层领导进行协商,甚至派一般的调度员参加需要高层决策的调度会商会议的情况;2006年9月在建的龙滩水库违抗调度指令,不按珠江防汛抗旱总指挥部的要求如期下闸蓄水,给调度工作增加了难度;2007年2月初,长洲水利枢纽拒不执行国家防汛抗旱总指挥部和珠江防汛抗旱总指挥部指令,擅自组织围堰,致使梧州流量在2月6日跌至1800 m3/s以下,严重影响调度计划。
   (2)临时性应急措施启动手续繁琐,成本高,行政效率低。从连续五年的珠江水量调度实践和效果看,尽管达到了调度目的,但是存在诸多问题:一是临时性调度措施成本较高。一方面,临时性的应急措施会加重电网的调度难度和电厂生产效益,另一方面,因为没有一套预案措施,启动时间与条件无法相互保证,当临时性应急措施启后,存在着上游水库无水可调或可控制的水量不多的情况;二是启动手续繁琐,行政效率低。例如采取行政手段调度每次启动都经国家总理或副总理批示,存在着实施条件和批准程序复杂等诸多因素。因此,要从根本上解决水调与电调的矛盾,达到多方共赢的局面,就应该从管理体制上做到有法可依,强化流域管理机构以及电网调度中心在水电联调中的主导地位,实现“早预报、早部署”,节省方案启动时间,进而减少调度成本,提高行政效率。
    (3)水量调度涉及水库水电站主体利益,需要从构建和谐社会的角度立法加以规范。一方面,《珠江流域水资源规划》对珠江上中游的骨干水库水电站大多没有赋予水资源配置的功能,调度工作涉及政府与企业、公民等利益主体之间的利益关系,采取的措施涉及其利益,因此需要立法予于规范;另一方面,相关法律也没有明确赋予国家防汛抗旱总指挥部在常态下调度水资源的职权,应急调度仅是一种临时性的行政措施,过多地采用,会造成单纯地追求公共利益、公共秩序和公共管理效率,割断了其与保障私人利益、实现社会公平之间的内在联系,割断了程序正义与实体正义之间的内在联系,从而影响行政机关的公信力。
    2、流域水资源统一管理法规体系不完善以及调度手段薄弱,迫切要求立法加强流域水资源统一配置。
    (1)目前的水事法规对流域水资源配置及实行统一调度管理的规定并不明确,只能依靠行政命令进行调度。目前的水事法规对以流域为单元的水资源管理和调度作出了规定,但这些规定只是确立一些基本制度和原则。例如,流域管理与区域管理相结合各自的职责权限问题、年度水量分配方案及调度计划的地位和效力问题、水量调度权限和责任问题不够明确,等等,相关法律没有作出明确规定,因此,需要通过制定行政法规对上述相关制度和具体执行措施作出具体规定。
    (2)新出台的《抗旱条例》未能解决流域机构实施流域水资源统一配置和统一调度问题。2009年2月份新出台的《抗旱条例》建立了一系列重要的抗旱制度,包括规范水量调度应对干旱,保障生活、生产、生态用水,所以立法宗旨与《珠江水量调度条例》基本相同。调水是抗旱的一项重要措施,但《抗旱条例》并不能代替《珠江水量调度条例》:首先,《抗旱条例》调整的对象是因干旱灾害引起的用水短缺问题,而这几年实施珠江水量调度的原因并不是因旱情引起,而是在枯水季节受咸潮上溯影响,加之上游水库电站调度不统一造成的,所以正如《抗旱条例》不能涵盖黄河断流问题一样,《抗旱条例》同样也不能涵盖珠江的咸情问题;第二,《抗旱条例》对抗旱工作主要是实行区域行政首长负责制,流域防汛抗旱指挥机构在抗旱工作中的职责只是负责“协调”,对于跨省区的流域水量调度,没有明确予以规范,没有真正赋予流域机构水量调度职权。因此,根据《抗旱条例》的规定,流域机构无法实现流域水资源统一配置和统一调度。
    (3)珠江水量调度组织机构和职责不清,影响调度工作的正常开展。《水法》虽然确立了流域管理与行政区域管理相结合的水资源管理体制,但流域管理与区域管理之间的关系不顺,职责不清,由于历史的原因,流域机构难于很好地履行维护河流健康、当好河流代言人的责职。另外,目前流域机构实施水资源统一调度的法律地位和职责尚不够明确,对于水库水电站汛期限制水位以下的常态水量调度权,相关法律没有明确国家防汛抗旱总指挥部有权决定。因此通过法律手段,以弥补技术层面和管理中存在的流域水资源配置能力与手段不足问题,调动已建分属不同地区和行业的水库群联调效应,发挥现有工程最大综合效益,使流域水资源优化配置走上法制化轨道。
    (4)调度管理保障机制不健全,执行措施不得力,影响调度的效果。目前对于水资源调度管理的行为规范、行政干预和落实监督检查措施尚缺乏相应制度保障。水法、防洪法对水量调度中责任制规定不明确,相应的违反调度指令的责任追救制度以及监督检查权力、职责规定也不具体,影响了调度效果。例如在珠江水量调度实施过程中,在建的长洲水利枢纽在调度关键期违规截流,下游河道水位水量急剧下降,调度计划和调水成果受到考验。虽经紧急采取补救措施才扭转被动局面,但根据现行的水法规,对此类违规事件没有行政处罚措施,只能根据行政监察法,由其上级单位给予内部行政处分,这也是目前水行政法规存在的软肋。因此通过立法,设定严厉的行政强制和处罚措施,做到有法可依,为珠江水资源统一调度提供法律保障。
    3、全面实行最严格的水资源管理制度,迫切要求立法强化水资源统一调度。
    破解珠江流域水资源的存在问题,要求我们必须按照水利部的部署,认真贯彻陈雷部长在2009年全国水资源工作会议上讲话的精神,全面实行最严格的水资源管理制度。实行最严格的水资源管理制度,关键是要不断完善并全面贯彻水资源管理法律法规,不折不扣地落实各项水资源管理制度,划定水资源管理的“三道红线”并严格执法监督。具体到丰水地区珠江流域,要做好枯水期的水量调度,提高供水能力保障,必须着力做好“以总量控制为核心,抓好水资源配置”、“以加强立法和执法监督为保障,规范水资源管理行为”等工作。结合珠江流域的实际,要做好以上工作,必须通过立法,强化珠江流域水资源统一调度,优化各项调度方案,完善调度管理制度,健全调度机制和手段,并将实践中行之有效的措施法律化、制度化,规范调度行为,更好地贯彻落实最严格的水资源管理制度,保障流域中下游和      三角洲地区城乡生活、生产和生态用水需求,实现水资源的优化配置和可持续利用。
    4、保障澳门地区供水安全事关“一国两制”国策的顺利实施,迫切要求立法加强流域水资源统一调度。
    澳门回归后,制约澳门发展的几个问题已经基本得到解决,但冬季因咸潮引发供水安全问题尚未得到解决。澳门社会各界人士对咸潮引发供水安全问题反映强烈,甚至出现市民集会游行,向供水部门强烈抗议,向特别行政区政府请愿的浪潮。为此,2006年澳门特区政府曾经采取应急临时性措施,搭建了临时码头,征集了几十条商船,准备通过用船运的办法到河口上游运水解决市民生活用水问题。因为如不解决吃咸水问题,势必引起了澳门社会动荡,进而影响到澳门经济稳定发展和社会安定团结,有损国家的国际形象。因此,近年出席每年“全国两会”的全国人大代表和政协委员,包括澳门地区的代表和委员,纷纷呼吁,建议国家尽快出台《珠江水量调度条例》,以保障珠江三角洲地区和澳门的供水安全。为进一步了解珠江水资源的状况,全国人大常委会蒋正华副委员长和全国政协人口资源环境委员会副主任温克刚分别率全国人大考察组、全国政协考察组于2008年元月和2007年12月到珠江流域进行考察。全国人大、全国政协考察组都一致认为:随着经济社会的发展,为了保障珠江三角洲地区人民群众的饮水安全,要进一步加强流域水资源的统一调度、统一管理,建立长效机制,研究并制定水资源统一调度管理的法律法规。
    四、实行最严格的水资源管制度,必需推进《珠江水量调度条例》立法进程
    制定《珠江水量调度条例》,有利于强化流域水资源统一调度管理,建立权威、协调、高效的流域水资源统一调度、统一管理的新模式;有利于充分发挥上游分属不同地区和行业的已建工程的最大综合效益,有利于协调各部门和各行业以及上下游之间的利益和矛盾,确保流域的防洪安全和供水安全,推进流域经济社会可持续发展。
    1、制定《珠江水量调度条例》是落实党和国家方针政策的具体表现。国务院日前批准的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008-2020年)》提出,要建立合理高效的水资源配置和供水安全保障体系,重点推进广州西江引水、珠海竹银水源等水资源调蓄工程建设,加强珠江流域水资源统一管理,实施西江上游骨干水库和东江三大水库的联合调度,保障珠江三角洲及港澳地区的供水安全。到2020年,珠江三角洲大中城市供水水源保证率大中城市达97%以上,一般城镇达90%以上,水源水质均达到水功能区水质目标。此外,国务院批复的《保障澳门、珠海供水安全专项规划报告》强调,要加强流域水资源统一调度管理,研究制定《珠江水量调度条例》,为流域水资源统一调度、保障供水安全提供法律保障。因此,制定《条例》是强化珠江流域水资源统一调度和管理的迫切需要,也是落实科学发展观,构建民生水利,促进珠江流域和三角洲地区及港澳地区经济社会发展的具体表现。
    2、制定《珠江水量调度条例》可以实现多方共赢,同时兼顾调度过程各方利益。大江大河的开发通常是多目标的,如防洪、供水、航运、发电、灌溉等,多目标综合管理、优化调度管理也都成为水电梯级管理的共识。2009年在北京召开的第二届水力发电技术国际会议上,与会专家们呼吁,水电梯级开发应该采取流域统一调度,唯有统一调度,才可以实现真正意义上的多目标管理,实现综合效益最大化,而要推动并实现真正的统一调度管理,首要的是进行立法,形成统一管理体制。
    因此,为从根本上解决理清水调与电调的矛盾关系,珠江水利委员会专门从“水调与电调关系”入手做专题技术分析和研究,从研究的结论和连续五年的调度实践效果上看,电调和水调的利益是可以兼顾的,可以实现多方共赢的。如果准备充分、措施得当,通过电网系统的统一调配,优化配置系统的电力资源,水库调度并不会对电网的安全、稳定、经济运行带来太大影响,甚至会出现增加效益,实现双赢的情况。例如2006年实施的水量调度较之前两次压咸补淡应急调度对电网的影响大为减小了,一些电站的实际发电量较计划发电量还有所增加。所以焦点利益问题“水调与电调关系”可以兼顾的结论,为条例的实施提供了技术保障。此外,珠江水利委员会在立法调研中了解到:珠江流域内有关地方、部门、行业对水资源调度立法没有提出起颠覆性意见,电力部门也希望水资源能实施统一调度,实现多方共赢,但对于具体的水量调度管理工作,提出了要加强水情预报,实行汛限水位动态控制等技术要求。
    3、制定《珠江水量调度条例》,既有国内其它流域的成功经验可借鉴,也有连续五年调度管理的实践基础。2006年8月1日施行的《黄河水量调度条例》,是我国大江大河流域统一调度管理水资源的第一部行政法规,是流域管理立法的重要成果,对全国而言,《黄河水量调度条例》为《珠江水量调度条例》提供了可供借鉴的成功示范经验。三年来的实践证明,《黄河水量调度条例》的颁布实施,对加强黄河水资源的统一管理与调度、防止黄河断流、保护与改善黄河流域的生态环境、优化水资源配置、实现黄河水资源的可持续利用、促进沿黄地区社会稳定与经济发展都发挥了重要作用。《黄河水量调度条例》的颁布实施,建立了黄河水量调度的机制,为黄河水资源统一管理提供了重要的法律手段,各省(区)对黄河水量调度工作都高度重视,水量调度责任制得到认真落实,同时水量调度工作正规化、规范化、制度化建设的机制不断完善,为黄河水量调度工作的顺利开展奠定了良好的基础。相对于珠江流域,珠江水利委员会从2004年底至今连续六年实施的珠江水量统一调度,通过细化优化调度方案,兼顾发电、航运部门的管理要求,实现了多目标共赢的局面,取得了良好的经济、社会、政治和生态效益,也取得了比较成功的调度管理经验。因此,借鉴《黄河水量调度条例》的成功经验,将上述多年行之有效的调度管理措施法律化。

责编:朱梦飞

2011-07-07
 
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