设为首页 加入收藏
| 网上投稿 | 邮箱登录 | 网上留言|
返回首页
 你现在的位置:首页>>经验交流
流域水文基础设施建设管理的辩证思考——水利部党校2015年秋季班毕业论文

作者:杨国标

党的十八届五中全会提出了统筹推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设的要求,把水利列入八大基础设施网络之首,把实行能源和水资源消耗、建设用地等总量和强度双控行动作为“十三五”期间的一项重要工作。习近平总书记对保障国家水安全提出了“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”新时期治水思路。水安全、水生态文明建设已上升到国家战略高度。水文是实施水安全战略、水生态文明建设的重要基础性公益事业,水文基础设施是实现水文业务的主要载体,其建设项目的管理显得尤为重要。

本文以珠江委水文局为例,以水文基础建设中的土建工程为主,阐述流域水文基础设施建设项目管理存在的问题、问题根源与对策。

一、水文基础设施建设项目管理的基本内涵及战略地位

水文是研究水源、水流运动、水量、水资源调度和可持续利用的自然科学,是防汛抗旱、水资源开发利用管理、生态环境保护、饮水安全保障、水生态文明建设等经济社会发展的重要基础工作。

水文基础设施包括水文监测仪器设备、观测设施、办公设备、水文分析研究系统等,是实现水文业务的主要载体,水文基础资料的获取、分析计算、信息传输、成果研究等工作都依靠水文基础设施加以实现。

作为水利工程的有机组成部分,目前我国水文基础设施建设采取项目法人责任制、招标投标制、建设监理制、合同管理制的管理机制。项目法人是水利工程建设的责任主体,项目法人的项目管理是全过程的,包括项目决策和实施阶段的各个环节,也即从编制项目建议书开始,经可行性研究、设计和施工,直至项目竣工验收、投产使用的全过程管理。项目法人对项目建设的工程质量、工程进度、资金管理和安全生产负总责,并对项目主管部门负责。项目法人如何采取有效措施,提高水文基础设施建设管理仍然是当今的一个重要课题。

水文基础设施建设项目管理在生态文明建设中的战略地位。 水文基础设施是水文业务赖以实现的主要载体,其工程进度和质量直接影响了水文业务的开展,影响了水文为实施最严格的水资源管理、实施水安全战略、水生态文明建设的战略举措的支撑作用。所以水文基础设施建设项目管理具有重要的战略地位。

二、 当前流域水文基础设施建设情况、管理情况及存在的主要问题

2011年中央一号文件提出,努力走出一条中国特色水利现代化水利道路,部水文局积极践行“大水文”发展思路,落实最严格水资源管理制度,大力加快推进水文基础设施建设。“十二五”期间,珠江水文局水文基建投资累计达到1.5亿元,改建、改造水文站点12处,水文巡测基地3处,新建水文站点16处,水文巡测基地1处,购置水文监测仪器设备约500台套,基本上改变了珠江流域特别是珠江三角洲水文基础设施和设备落后的局面。

由于历史原因,珠江委水文测站基本局限在珠江三角洲,流域省界的水文站点基本空白,难以满足流域机构履行水资源管理和生态文明建设的需要,因此,“十三五”期间,珠江委规划在流域省界上建31处监测断面和三个巡测基地,目前已完成可行性研究工作,“十三五”期间,珠江委水文局的基建任务将更加繁重,也对建设管理提出了更高的要求。

对于水文基建项目的管理,珠江委水文局一般由计划财务处、站网技术处牵头开展规划等前期工作,项目实施阶段,成立项目领导小组及办公室,临时抽调有关人员进行现场管理。为了进一步加强管理,2014年我局依托属下的勘测中心,成立了水文基础设施建设项目管理办公室,对项目的全过程进行管理。基本上按照“四制”的要求进行管理。

近年来,面对繁重的水文基础设施建设项目管理任务,我局虽然极为重视,加大管理力度,但也存在着不少问题,主要表现在,在落实责任制方面,没有依法组建项目法人;在计划管理方面,项目变更过多,有的甚至未能依规及时办理变更手续;在财务和合同管理方面,未能完全按合同支付工程款,资金支付进度与形象进度不符,资金安全、干部安全存在一定的隐患;在落实监理制和质量管理方面,监理不到位,工程质量难以保证,项目进度难以满足计划的要求等。

三、 水文基础设施建设项目管理问题产生的根源

(一) 现行计划管理体制对水文基建管理的影响

水文基建项目前期工作的期长,从项目建议书到计划下达往往需要几年时间,项目实施期间物价、建设条件与规划阶段比较发生很大变化;水文是公益性事业单位,受财务管理限制,项目前期投入不足,无法进行勘探、征地和相关的专题论证等工作,前期设计深度不够;部分定额粗放、不合理,水文基建项目概算基本套用大型水利工程定额,与零星的水文基础设施工程不匹配,有些定额与实际出入较大,如定额中的人工费,每天几十元,而珠江三角洲现在市场上一个水泥工的人工费是200400元,水上打桩船进退场费定额是5000元,而市场上是3000050000元;按照招投标、合同法工程款必须以工程进度为依据进行支付,而目前水利工程实施年度支付完成指标考核,造成超前支付,支付进度与形象进度不一致,严重违反了招投标、合同法。

(二) 建设单位自身不足的影响

建设单位从管理人员配置、专业配置和管理机构上存在的问题;由于建设单位是公益性事业单位,决定了业主自行进行项目管理往往有很大的局限性。首先在决策方面,由于领导层面缺乏建设管理常识,大多水文基建单位以单位法代替项目法人,没有依法组建项目法人,明确项目负责人和技术负责人,造成职责不清;其次,在项目管理方面,缺乏专业化的队伍,即使配备了管理班子,没有专业的管理人才也难以开展工程管理工作;另外,在管理制度方面,目前的水文基建管理大多沿用大型水利工程管理办法,没有一套适合自身的项目管理制度,管理人员仅凭一腔热血是难以胜任项目管理体制工作的。

(三) 项目自身的局限性

水文基础设施建设项目具有投资大、单项工程规模小、零星分散、跨地区作业、交通不便、转移频繁、环境恶劣、不可预见性大等特点,施工难度大,效益低,管理难度大。

(四) 参建单位素质对项目管理的影响

马克思主义关于人的需要理论的核心内容是需要与生产的辩证关系。马克思认为需要是人内在的、本质的规定性,是人的全部生命活动的动力和依据,有需要的产生才会引起人的行为活动。需要对生产的决定作用主要体现在需要是人的生产实践活动的内在动机,人们所从事的一切生产活动无不源于人的需要。人的需要是人从事一切实践活动的内在动力,是生产的前提,需要决定生产。参建单位需要项目有一定的利润(维持其基本生产生活)才能建设好项目(保证施工质量和进度)。资质高、有实力的施工单位运营成本高,也就是说需求更高,由于上述原因,水文基础设施建设项目招标往往很难招到理想的施工单位,资质高、有实力的施工单位都不愿参加投标,即使参加投标也是挂靠的;受经费和工作环境影响,工程监理只能以巡监、旁监形式,参建单位的素质直接决定了工程质量和工程进度,也给管理增加了很大难度;

(五) 地方政府职能部门行规的影响

党的十八大明确提出依法治国的领导体制是党领导、人大主导的体制,目前我国仍处于社会转型时期,许多社会关系不稳定、不成熟,长期以来我国60%—80%的法律、法规都由行政机关起草,受利益关系和其它因素的影响,各行政机关起草的法律法规普遍存在着职责不清、职权交叉等现象。水文基础设施建设项目在项目立项、报批报建和实施过程中,往往涉及到国土、规划、发改、交通、海洋、海事、航道、消防、供水供电等地方政府职能部门,各个部门都有自己的行业规定,而且不少与水利部门的规定不一致,例如,珠江委在珠江口建设一个水文观测站,按照水利定额是50万,在报批报建过程中,交通、海洋、海事、航道等部门都要求按其行业部门规定作相关论证和审批工作,仅相关论证费用就超过100万,而水文基础设施建设项目没有这方面的概算定额。政府部门之间职权不清是水文基础设施建设项目管理的一大障碍。

四、 水文基础设施建设项目管理办法的辩证思考

马克思主义唯物辩证法的实质和核心是对立统一规律。唯物辩证法认为,一切事物都是对立统一的矛盾体,矛盾具有普遍性和特殊性;事物内部矛盾的对立统一是事物运动发展的根本动力。主要矛盾和矛盾的主要方面是分析和解决矛盾的关键,主要矛盾是复杂事物发展过程中,居支配地位起主导作用的矛盾,矛盾的主要方面决定事物的性质。认识问题、解决问题必须抓主要矛盾和矛盾的主要方面。

目前水文基础设施建设项目管理实行项目法人负责、监理单位控制、施工和设计单位保证流域管理部门监督相结合的管理体制,项目法人是水文基础设施建设的责任主体,对工程质量、进度负总责项目法人管理水文基础设施工程建设质量和进度要求,与参建单位为了追求利益的最大化而未能投入足够的人力物力、精心组织、按期保质完成任务的矛盾是当前水文基础设施工程建设管理的主要矛盾;项目本身对前期工作的要求与现阶段水文基础项目管理体制的矛盾,项目法人与政府职能部门的职权不清是项目管理的次要矛盾;项目法人自身的队伍建设、制度建设、前期投入现状与项目要求的矛盾是次要矛盾。每一对矛盾都有它的主要方面和次要方面,正确处理好主要矛盾、矛盾的方面是水文基础设施工程建设管理的关键。

(一) 选择合适的参建单位是关键,加强对参建单位协调管理是重点

按照矛盾论的观点,主要矛盾是复杂事物发展过程中,居支配地位起主导作用的矛盾,解决问题首先要抓住重点解决主要矛盾。当前水文基础设施工程建设管理的主要矛盾是工程质量和进度要求,与参建单位为了追求利益的最大化而未能投入足够的人力物力、精心组织、按期保质完成任务的矛盾,解决这一主要矛盾,选择合适的参建单位是关键,加强对参建单位协调管理是重点。

一是要根据项目的特点选择合适的参建单位。水文基础设施建设项目具有投资大、单项工程规模小、零星分散、跨地区作业、交通不便、转移频繁、环境恶劣、不可预见性大等特点,施工难度大,效益低,这就决定了资质高、有实力的施工单位不可能参加,所以在项目招标时必须充分考虑参建单位的准入条件,选择资质适中、信誉好、业绩好、管理规范、能够满足本项目的人力物力投入的中小型单位。

二是要加强对参建单位协调管理。在项目法人与参建单位的矛盾中,项目法人与施工单位的矛盾是主要矛盾,施工单位是矛盾的主要方面,按照马克思主义哲学的实践观点,实践活动能否成功,关键在于能否正确处理实践活动中主体与客体的关系。在两者关系中,主体居于主导地位,项目法人要管理工程,但保证工程质量和进度的主体是施工单位,质量控制与进度的合理安排,主要取决于施工单位,取决于主体的能动性。项目法人的主要工作是科学地组织和协调设计、监理等参建单位,围绕着主体开展工作,并监督施工单位保证足够的投入,按期、按量、保质地完成项目。

三是要为参建单位创造合理的利润和优良的施工条件。马克思主义关于人的需要理论认为,作为人的本性的一部分,施工单位总是不断的追求更多的利益是与生俱来的本能,是人性的一部分,这是一种客观规律。项目法人在编制概算和招标文件时,在定额允许的范围内应该尽可能保证项目足够的资金,以保证参建单位特别是施工单位有一定的利润;同时要按照合同规定的进度及时支付工程进度款,以保证施工的正常运行。施工环境也是制约项目进展的主要因素,这里所说的施工环境,包括狭义上的“七通一平”和广义上社会环境,作为项目法人,有责任为施工单位创造优良的施工环境,以保证项目管理的顺利进行。

(二)加大前期投入、规范前期工作是基础

在项目本身对前期工作的要求与现阶段水文基础项目管理体制的矛盾中,项目本身对前期工作的要求是矛盾的主要方面。马克思认为需要是人内在的、本质的规定性,是人的全部生命活动的动力和依据,有需要的产生才会引起人的行为活动,需要对生产的决定作用主要体现在需要是人的生产实践活动的内在动机客观规律性。项目本身对前期工作的要求体现在需要足够的资金开展调查、勘测等工作,以满足可行性研究各初步设计的要求,必须创新投入机制、改革财务管理制度,保证前期工作的有序开展;项目本身对前期工作的要求还体现在对概算定额的合理性要求,必须实事求是、深入调查研究、以市场为导向,灵活、足额满足概算的需求,解决项目预算“先天性不足”的问题,确保项目后期管理的顺利进行。

(三)加强建设单位管理队伍的建设是根本

在项目法人自身的队伍建设、制度建设、前期投入现状与项目要求的矛盾中,前者是矛盾的主要方面。项目法人是整个项目管理的责任主体,是项目实施的组织者、协调者,如何激发和调动管理队伍的主动性、积极性、创造性,是保证项目施工的根本保障。针对上面所述建设单位管理队伍存在的问题,必须创新管理机制和激励机制,建立一套适合于水文基建的管理制度和奖惩制度,建立一支责任心强、熟悉项目管理业务的专业化队伍;在市场经济体制下,依靠社会化的咨询服务单位,为建设单位提供前期决策阶段和实施阶段的全过程服务。

(四)加强与政府相关职能部门的沟通是保障

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出:必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性,加强顶层设计、注重整体谋划、统筹协调各方力量”。水文基础项目建设事关生态文明建设、事关“五位一体”战略布局的实施,水文基建项目在报批报建和实施过程中,与交通、海洋、海事、航道等政府职能部门之间职权不清的矛盾,需要水利部与国家发改委、交通部、海洋局等国家部委加强顶层设计,统筹协调、形成共识、简权放政,形成有利于水利工程项目报批报建和实施的良性机制,这是水文基础设施建设项目管理得以顺利实施的重要因素。

在实践中,水文基础设施建设管理的主要矛盾和矛盾、矛盾的主要方面不是一成不变的,应该根据实际情况区分主要矛盾和矛盾、矛盾的主要方面,正确处理好它们之间的关系。

结语

本文根据个人进行水文基础设施项目建设管理的多年实践,针对项目法人在水文基础设施建设工程管理中存在的主要问题,运用马克思主义的基本立场、观点和方法进行了科学分析,总结提出项目法人加强水文基础设施项目建设管理方面的主要对策、措施与建议,既有全国流域水文基础设施建设工程管理中存在问题的普遍性,也有珠江流域的特殊性,既有共性也有个性,可供相关人员参考。

参考文献

[1]《马列著作选编》(修订本),中共中央党校出版社,20118月;

[2]《毛泽东著作选编》,中共中央党校出版社,20158月;

[3]《中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议公报》(2015929);

[4]《十一届三中全会以来党和国家重要文献选编》(一九七八年十二月——二〇一四年十月),中共中央党校出版社,20159月。

2016-04-20
 
[∷打 印∷][∷关 闭∷]

主办单位:水利部珠江水利委员会 承办单位:水利部珠江水利委员会信息中心
粤ICP备11053349 Copyright©2007 珠江委网站版权所有  
建议使用 IE6.0以上版本进行浏览,最佳显示1024x768